農民分化機制

台灣地理環境有其豐富的生產資源，亞熱帶橫跨熱帶的氣候加上高海拔地 區補充溫帶物產，「寶島」不只是個形容詞，它有一個實實在在生產基礎。因此，

台灣成為農業進口國並非內部農業生產不足的自然規律，而是一個資本主義擴 張農業生產結構失衡所致。第四章中前言中提到：對外，國家職能受到國際局 勢的左右，從而改變其農政職能；對內，國家職能無法抵抗農民、地主、農企 業與農民組織的壓力，這些利益集團的尋租行為，將引發農業資源投注的方向。

前者左右了農業政策思維，台灣農業政策由生產導向轉為市場導向，就是受制 於新自由主義開放市場的壓力。而內部的壓力，與國際規範制約了農業進口國 典型的國家再分配模式，一開始為加強農業保護與價格支持，當市場管制因違 背WTO＜農業協定＞規範架構而無法持續時，國家再分配策略將朝向農業結構 調整、綠色補貼與福利措施。因此，農業保護、農業結構調整、價格支持、綠 色補貼與福利措施等看似互不相干或者互相矛盾的政策，乃是「生產過剩矛盾 內部化」，及「外部因素內部化」的雙重後果。就台灣而言，國家再分配策略在 此雙重結構下所必然產生的矛盾性。不過，就後進資本主義國家而言農業支持 政策受到國際農貿商品價格波動而成本日高，已經愈來愈難以持續，然而先進 資本主義國家（美國、歐盟與日本）的農業支持、農業保護仍然大行其道。

國家機制的運作無法迴避農民、地主、農企業與農民組織的壓力，由此形 成的利益集團的尋租（rent- seeking）行為（Rabinowicz et al. 1986），將引發一 連串的國家職能的轉變。尋租行為出現在小農國家（瑞典或台灣）典型的再分 配模式，為促進國家機制加強市場管制與價格支持，不過有其農民屬性的差別，

市場作物農，例如畜牧農在開放美國農產品進口與 WTO 入會諮商過程中，都 展現了尋租行為，但是，相對而言，稻作或雜糧作物等受國家制約與再分配支 持的農家，則較少出現尋租行為。若是出現在農業出口國（美國為代表）則是 擴大市場，不管是出口補貼（export subsidies），或者要求國際市場開放，都是 將國境內的再分配政策轉移為國際的商品流通。就原本農業消費尚可維持穩定 自給的進口國而言，放棄貿易保護，開放市場，採行農業自由化，意味著國家

職能讓位給市場機制。更有甚者，當國家職能忽略了社會目標，而以維護市場 機制為己任，「國家職能商品化」現象一旦出現，國家作為調節市場機能與社會 大眾之間的再分配角色將產生嚴重的傾斜。就積極擴大市場的國家而言，則是 將農業結構調整的成本轉嫁到進口國及進口國的農業生產者身上。

4.5.1 農民分化機制

農業生產結構的轉向，決定了農民分化的方向，形成了農民分化的機制。

分化的作用來自於資本運作的法則，以及國家政策的干預，這兩個作用時而衝 突、時而合流，共同影響台灣農民分化的過程。然而，農業生產者並非順服的 羔羊，農民的主觀意志選擇、調整了分化的結果。多重的行動主體交錯為台灣 農民分化的歷史過程。

前一章台灣農業自由化主要關鍵事件：「稻作產業調整」、「開放美國農產 品」、「農業結構調整」以及「加入 WTO 的入會諮商」的分析中，理出主要的 分化機制有：「維持農糧生產」、「休耕」、「轉市場作物」、「離農」，以及當家庭 農場與市場相結合之後，若持續分化，則走向「擴大規模」、「資本投入」等資 本積累的規律，計六大分化機制。它們與政策連結的歷程各不相同（參閱表4.21 至表4.27）。

「維持農糧生產」分化機制與現實政策的關聯性，得從1970 年代談起。當 時國家高度控制糧價，並且以種種手段奪取農家生產剩餘，長此以往造成台灣 農家所得低落。因此蔣經國上台之後，以提高農家所得為手段，主要策略為稻 米的保價收購，此一政策模式，形成路徑依賴，沿用至今，也是台灣「維持農 糧生產」的主要手段。隨著糧食生產的提高，台灣的財政負擔日增，倉容不足，

因此，主糧外銷成為 1970 年代後期、1980 年代中期的調節手段。不過，主糧 外銷直接與糧食出口國──美國競爭，加以台灣對美貿易依賴，美國強勢的要 求台灣減緩公糧外銷，台灣迫於壓力，火速赴美談判，簽訂「中美食米協定」。

此一協定對台灣最大的影響，並不僅僅外銷受挫，而是為了調節生產，反過頭 來進行稻米產業政策的調整。1984 年實行了稻米轉作政策，稻米轉作政策第一 期以「轉雜糧作物」與「轉市場作物」並置，由於耕作習慣，以及對國家規制

市場的信賴，當時多數農家轉作雜糧作物，這個變化，仍「維持農糧生產」的 分化機制。不過，這僅僅是一個短暫的、特殊的現象，1988 年台灣開放美國大 宗作物進口，同時也波及雜糧作物農的生存空間，形成了雜糧轉作。

「維持農糧生產」的另一個支柱，為國家對農民的福利措施。1980 年代後 期，台灣受制於美國 301 條款的壓力，頻頻展開的中美貿易談判，以打開台灣 市場為標的，直接的影響台灣市場作物農的生存權益。1980 年代後期，一連串 的街頭抗爭與政治行動，為農民爭取到了全面納入農保，以及「老農津貼」的 具體福利。農保與老農津貼都奠基於農會的會員資格，而農會會員資格為「人 地制」，即直接務農與至少擁有0.1 甲的土地。此一福利體制，使得老年農民即 使在農業收入不定的情況下，仍可藉由保有農民身分，取得最基本的生活津貼，

也形成了維持「農糧生產傳統」分化機制的另一隻腳。

「休耕」是台灣農政部門調節產量最主要的手段。台灣執行休耕的主要政 策為1984 年「水旱田利用調整計畫」，持續至1996 年的「稻米生產及稻田轉作 計畫」第一期、第二期。以及1997 年實施至 2005 年止的水旱田利用調整計畫」。 20 餘年來，台灣稻作面積由 6545,855 公頃減為 242,021 公頃；產量由 2,485,197 公噸減為1,176,501 公噸。2005 年與 1983 年相比，稻作面積降幅達 58.32%、產 量降幅達53.33%。休耕成為台灣糧食作物減產的主要手段。令人不解的是，國 家以強制休耕控制產量，並且以灌溉用水利的控制，執行強制休耕，完全無視 於台灣稻作文化延續的必要性。「休耕」另一個少有人注意的政策連結為 1985 年中美菸酒協議簽訂於 1986 年開放部分菸酒市場，以及 2002 年加入 WTO 之 後，台灣放棄菸酒專賣。開放菸酒市場與放棄菸酒專賣，共同造成了台灣公賣 局契作農的休耕，休耕的對象主要為製酒的菸農及少部分的葡萄農。

「轉市場作物」分化機制有其內外部的因素，內部因素為台灣整體經濟發展 之後，生活水平提高，飲食消費需求日趨多元，農業生產為了符合市場需要轉為 耕種經濟作物。同時，農政部門也積極鼓勵分殊化農作。1984 開始年執行的「稻 田轉作第一期」，就是以轉營市場作物為目標。1997 年，中美 WTO 入會諮商期 間，所推動的「水旱田轉作計畫」則透過農會大力推作轉作市場作物的計畫。當 然「轉市場作物」並非都是由國家主動發起的。1980 年代後期，台灣農民所發

起的多波農民運動，其訴求論及農業貸款、產銷調節、農產拍賣制度等多項有利 商品化的條件。到了1990 年代，台灣為了 2002 年爭取加入國際組織 WTO（前 身為GATT）所做的農業結構調整，其中「鼓勵重點農作」指的就是支持高經濟、

高競爭的農業項目，台灣農政在市場導向的思維下，向資本生產傾斜。

「擴大規模」分化機制與「轉市場作物」有異曲同工之妙，都是為了追求 更高的生產利潤，但是「擴大規模」以台灣的脈絡，可以從擴大耕地規模，與 擴大「經營規模」來看。前者，諸如土地移轉的限制，在無法進行直接的土地 大面積買賣的情況下，以「集團耕作」的方式擴大生產面積。此外，則是政策 性的農業貸款支持企業化經營；以獎助措施調節產量，例如洗選蛋機制，有效 調控雞蛋的供應量。這些作為一開始是1980 年代後期，農民在開放美國農產品 的過程中多波抗爭的結果，接著在1990 年代則是台灣農政單位著手農業結構調 整的市場導向政策使用。

「非農資本投入」分化機制較不顯著，然而，從台灣農業結構調整的主要 方向──鼓勵重點農作、支持企業化經營以及支持市場流通看來，其主要目標 在於建立一個有利大規模生產與流通的農業生產環境。此一獎助，鼓舞了大企 業等外部資本投入，例如、天仁茗茶及其契作茶區、花蓮的兆豐休閒農場、統 一企業的瑞穗農場及統一生機，還有近年來永豐餘、台塑投入有機農業的生產。

此外，農會職能的轉型也值得注意，農會本來設置的目的為農事服務，旨在協 助台灣小農生產與生活，但是，許多農會在享有高額的國家補助的同時，卻又 轉型為農企業，成為與小農直接競爭的生產者。同時1999 年中美入會諮商於底 定之際，國家也以融資作為安撫國內生產者的舉動。例如提早開放美國畜產品 造成直接衝擊，國家就以優惠貸款，融資獎勵企業化經營的大廠擴大經營。其 中大成、卜蜂等養雞事業，都在這個過程中，擴大其生產規模，並且展開對外 投資的道路。

「離農」分為「自願離農」與「被迫離農」。不論是1984 年起稻田轉作所執 行的減產休耕、1997 年水旱田調整利用計畫所為的減產休耕、1980 年代開放美

「離農」分為「自願離農」與「被迫離農」。不論是1984 年起稻田轉作所執 行的減產休耕、1997 年水旱田調整利用計畫所為的減產休耕、1980 年代開放美