農業政策調整

針對中美入會諮商結果，1998 年時任農委會主委的彭作奎接受媒體採訪，

陳述他對中美入會諮商「農業議題」之評估。他認為「政府談判的最大原則，是 謀求產業最大利益，把損失減到最少。在農業方面，坦白說，我方『少輸』就算

『贏』，我覺得這次結果可算『小贏。』…… 對所謂頭期款的看法：先付『頭期 款』，可以藉現行關稅稅率測試台灣畜產品競爭力高低，畜牧業可以提早調適，

政府也可根據測試結果，擬出入會後更適當的因應策略。（季良玉 1998）」彭作 奎的話意在言外地默認台灣輸在談判桌上，且無情的視立即開放畜產品進口對台 灣農民的衝擊為探針，以測試台灣畜產品競爭力、擬出入後的對策。這個態度大 致就是台灣在中美入會諮商之後農業政策調整的基本作法，在一切為入會的前提 下，農政單位只有面對殘局，以一項又一項的補貼所謂缺乏競賽的小農、同時在 有競爭力的農企業爭取下，給予融貸與產業升級的輔導，畜牧農的分化就是在市 場激烈競爭與國家強力調控下的產物。

4.4.4.1 因應加入 WTO 的政策調整

根據報導（季良玉 1995）農委會於 1995 年 3 月 8 日舉行秘密會議，商議台 灣加入關稅暨貿易總協定的產業調整措施，原則決定入關後儘量鼓勵農漁民休耕 和減產，由政府依休耕面積或停養數量發給補償金。會中議定，稻米、雜糧等農 作物休耕，將採隨地給付，以每公頃為單位給予補償金，如果是集團休耕，另有 獎勵金，休耕農田轉作綠肥，政府將進一步補助種苗價錢。養豬業停養以停養頭 數計算補償金，養雞業停業則以雞舍面積每坪為單位計算補償金，養殖魚塭停養 也是以魚塭面積每公頃為單位計算補償金。至於農漁民在休耕停養後離農離牧，

原有的農地、魚塭、雞舍、養豬場等農地能否變更地目轉為他用，未有定論。⁹⁴ 補償金給付標準，則於該次會議擬定。這次秘密會議，為台灣加入WTO 之後的 農業政策調整定調：以一次性現金補貼離農、離牧農戶，同時滿足WTO 農業協 定削減境內總支持的要求。

94 由於離農、離牧的補貼，未曾觸及土地部分，由於已作為畜牧場地的農地（因畜牧設施而水 泥化）也無法恢復為農業使用，因此造成日後離牧農戶的抗爭。（離牧農戶林嘉政訪談資料）

4.4.4.2 因應入會諮商進口衝擊的緊急措施

對於入會諮商結果，政府部門以進口損害救濟、農地轉用、基金運用、貸款 優惠、市場區隔等措施因應。

時任農委會副主委的林享能指出，此次談判，台灣已力守農民權益，並無重 大讓步，像稻米開放比照日本模式：爭取較高稅率、6 年調適期、關稅配額、特 別條款等，這些大部分是用「頭期款」，即入會前開放畜產品進口換來。而他相 信這些頭期款是在台灣的容忍範圍內（林浚南 1998）。林享能的談話，印證了輿 論質疑的「棄豬保米」並非無的放矢。

農委會對中美入會諮商協議衝擊的因應措施如下（表4.19）：

農委會1998 年 2 月公布的方案中，宣布將提供 869 億元經費，全面搶救台 灣農業。其中包括近 500 億元輔導養豬和養雞農民調整產銷，進行離農離牧補 償；稻米部分，農委會決定以三年時間採取進口米加價措施和提高稻米休耕轉作 面積，提高對稻農補償。

衝擊最大的豬肉部分，則以六年時間和374 億元的經費協助養豬產業度過衝 擊，相關措施包括：口蹄疫紓困貸款還款期限由三年延至五年；成立50 億元的 養豬產業發展基金，供作淘汰、收購、屠宰、凍存豬肉的相關調節措施：輔導養 豬戶離牧，配合農發條例修正，優先放寬畜舍建地和土地使用變更，不符變更條 件者，給予畜舍及設施補償金；另將調整養豬產業結構和改善運銷體系，建立台 灣豬肉品牌，與進口豬肉區隔市場。

養雞業方面，農委會將以6 年 108 億元經費協助家禽產業，設立 30 億元的

「家禽產業發展基金」；另將優先放寬禽舍者和土地使用之變更，或給予離牧禽 舍及設施補償金；另為輔導業者移往海外投資，⁹⁵農委會將建立家禽飼養技術人

95 台灣養雞業者的組織化與農企業壯大過程，值得另行研究。1988 年開放美國農產品的抗爭中，

由養雞協會發動的 321 抗爭，訴求養雞業商品化條件與市場機制，成功的獲得農政部門的支 持，1998 年加入 WTO 的抗爭中，養雞業者進一步要求國家支持海外投資貸款，同樣達到目 標。根據香港樂施會對東南亞農業發展評估的文件指出：台灣的「大成」、「卜蜂」成為泰國

「托拉斯式」的壟斷雞肉生產者，嚴重地破壞了泰國養雞小農的生存空間與當地環境。這不 正是美國將其大宗作物的內部矛盾轉移到台灣，迫使台灣小農離農、休耕的翻版？顯見台灣 作為半邊陲國家，農業部門飽受資本擴張摧殘之際，台灣國家部門與農企業合流的農業輸出 也傷害後進發展國家的農業部門。這也說明資本擴張的鐵律，資本藉著不同形式，透過國家 中介襲捲世界市場。

才資料庫，讓台灣養雞人才可以把技術帶到國外。

農委會自1998 年起展開養豬戶和肉雞戶的離農離牧計畫，1999 年 7 月完成 全部審查核定作業，確定全台灣有6,677 戶養豬戶和養雞戶正式離牧，將撥付 110 億元的離牧補償金。

表4. 19 入會諮商開放畜產品（頭期款）大事記

時間 記要

1995.3.08 行政院農業委員會舉行秘密會議，商議台灣加入關稅暨貿易總協定的 產業調整措施，原則決定入關後儘量鼓勵農漁民休耕和減產，由政府 依休耕面積或停養數量發給補償金。

1997.3.29 經濟部國貿局表示：台灣既定的立場是入會後才開放豬的腹脇肉（五 花肉）進口。

1998.2.05 畜牧業自救會暫停採購美穀物 抗議美國要求台灣開放禽畜產品市 場，取消兩艘船訂單

1998.2.11 養豬農民發動數千人北上，抗議美國在中美入會諮商中對農產品關稅 調降的不合理要求。並在美國在台協會門口前丟擲豬糞及雞蛋。

1998.2.19 台灣為求完成與美國之入會諮商，於農業項目應允於加入 WTO 之 前，開放畜產品進口。媒體以台灣入會「頭期款」稱之。

1998.2.22 頭期款確定時，畜牧業者串連立委召開公聽會。

1998.5.20 豬農再次抗爭以爭取離農離牧較多補償。原定端午節停止出豬，經協 商後暫緩。

1998.5 回應各國對台灣於入會前開放美國畜產品進口爭議。台灣另行對美國 以外國家開放「全球配額」，同意進口雞肉9,163 噸，豬腹肉 1,160 噸、

豬雜碎肉2,500 噸，及牛雜碎肉 5,000 噸。

1998.6 農委會開辦養豬戶和肉雞戶的離農離牧計畫。

1999.6.9 WTO 第十次多邊工作小組會議結束，台灣代表團在會前與各主要國 家進行諮商，台灣入會案已達成共識。

1999.7.27 農委會離農離牧計畫審查核定完成，確定全台灣有6677 戶養豬戶和 養雞戶正式離牧，將撥付110 億元的離牧補償金。

資料來源：台灣銀行經濟研究室（1997-1999）、聯合報系（1997-1999）相關新聞、中時報 系（1997-1999）相關新聞。

4.4.4.3 國內總體政策調整

1998 年 2 月，台灣在加入 WTO 入會諮商中同意立即美國畜產品進口，引起 紐、澳等農業出口國抗議，因此1998 年 5 月日內瓦舉行的台灣入會第九次工作 小組會議上，對美開放「頭期款」成為各國關切的議題。動輒以WTO 最惠國待 遇原則、貿易政策透明化等說辭，要求比照美國享有相同或類似待遇。加、紐、

澳和泰國已向台灣提出期望的「頭期款」：加拿大是牛內臟 5,000 公噸，紐澳也 提出牛內臟的頭期款，澳洲同時也要求葡萄、東方梨、中國蜜柑等三類開放進口，

紐西蘭則要求柑橘、東方梨、柿子進口，泰國要求雞肉和小汽車配額（白富美 1998a）。為此，在 WTO 多邊諮商中，台灣為爭取當年底可入會，決定提前半年 開放第一年進口配額，除了美國的頭期款外，還將開放全球配額，包括開放雞肉 9,163 噸，豬腹脇肉 1,160 噸、豬雜碎肉 2,500 噸，及牛雜碎肉 5,000 噸。

台灣為履行美國入會畜產進口及隨之而來的開放全球配額，經濟部訂定《禽 畜產品輸入配額管理辦法》，該法條自1998 年訂定，並於加入 WTO 之後 2002 年 2 月廢止，該法第二條明訂「本辦法所稱禽畜產品輸入配額（以下簡稱輸入配額）， 指依國際經貿組織規範、協定、協議或貿易談判承諾事項，對世界貿易組織會員 或特定國家、地區生產之特定禽畜產品在特定期間訂定准許進口之數量。前項特 定禽畜產品包括下列範圍：一、雞肉。二、豬腹脇肉及其他管制切割肉。三、豬 雜碎。四、牛雜碎。五、牛肉。輸入配額之受配對象如下：一、雞肉：具雞肉進 口實績之出進口廠商、具雞肉或雞雜碎出口實績之肉品加工廠或相關產業團體會 員。二、豬腹脇肉及其他管制切割肉、豬雜碎：具豬肉或豬雜碎進口實績之出進 口廠商、出口實績之肉品加工廠、養豬業者、豬肉商或相關產業團體會員。三、

牛雜碎：具牛肉或牛雜碎進口實績之出進口廠商、養牛農民或團體。四、牛肉：

已向貿易局登記之出進口廠商。獲配之輸入配額，自世界貿易組織協定在中華民 國管轄區域內生效日起，未進口部分，其配額失其效力。」從這個法案，足以看 出，台灣為了加入WTO 的「彈性」。

為舒緩對畜牧業的影響，農委會另行設立財團法人中央畜產會，強化產業公 共效能，並制定畜禽產品受進口損害救助機制。