第四章 農業結構轉型之歷史分析
4.3 農業結構調整
4.3.1 GATT：農業自由化政策的確立
農業策之後大幅擴張，1980 年代前期世界農業貿易增長量，歐洲內部交易占了大半。（Rayner et al. 2000）
年由美、加、墨成立的北美自由貿易區（North American Free Trad Area）與時為 12 個會員國的歐盟（European Union），66 前者消除區域內經貿障礙，後者擴及 建立政治性組織與貨幣同盟。另外與台灣相鄰的有東亞地區的「東協」與
「APEC」。東協（Association of Southeast Asian Nations；簡稱 ASEAN）以成立 東協自由貿易區為目標，預計區域內關稅降至5%以下。亞太經濟合作會議（Asia Pacific Economic Cooperation；簡稱 APEC）在美國強力主導下，由諮商性的經濟 合作組織走向制度性規劃。APEC 積極推動貿易自由化，1993 年起 APEC 西雅圖 會議美國創議貿易自由化；1994 年雅加達會議，促成會員國承諾依開發程度不 同，於2010 年及 2020 年全面自由化；1995 年大阪會議發表大阪宣言，達成「非 強制且自主性自由化」的原則（行政院農業委員會 1995c）。身為 APEC 會員國 的台灣自然受此影響。
此類國際化、區域化、集團化的經濟組織，對區域內成員產品有某種程度的 保護，並對農產品貿易及農業資源分配產生影響。不過，前述組織對於農產品自 由貿易的形態、內容與幅度都因其協約內容或組織嚴密與否而有相當程度的差異 與彈性。然而，GATT 烏拉圭回合談判的＜農業協定＞作為各國加入 WTO 的入 會文件，成為「強制性」的入會承諾，＜農業協定＞的內容更是提供「規範性」
的農業貿易架構。因此，探討GATT 烏拉圭回合談判有助於理解國際農業自由化 形成緣由。
GATT 承認農產品有其歷史背景與特殊性。農產品貿易未全然受 1947 年的 GATT 所規定（Josling & Warley 1990），其貿易框架也未如工業產品受 GATT 所 控制。因此各國經常運用非關稅壁壘、高關稅等手段阻礙農產品流動，以保護國 內農業（Rayner et al. 2000）。再者各國在農業議題上各有其政治考量，如歐盟等 國對小農的保護、美國維持大型農場的利益，小農國家如日本、台灣視農業為社 會安定的基礎。就生產面而言，科技日新月異，工業生產多已自動化控制，農產 品卻直接受到自然因素（氣候變遷、病蟲害）的限制；再者，農業生產有特定的
66 歐盟於 1992 年正式成立，在此之前以「歐洲共同市場」或稱「歐洲共同體」參與烏拉圭回合 談判。雖然當時政治性組織歐盟尚未正式成立，然歐洲國家仍提出共同的農業主張，是以本 文概以「歐盟」稱之。
週期，週期視地域與作物有明顯的差別；農業生產彈性與消費彈性變動甚鉅，67 consideration ）營運，並且要求國營事業不得透過「進口加碼」（markup），即在進口價格之 上加一定金額作為轉賣之價格。此舉透過國營事業變項提高售價，有礙流通，造成關稅減讓
發國家採取巨額出口補貼向國際市場銷售農產品，造成1980 年代農產貿易國際 爭議迭起，這些爭議大致指向大農業出口國強行要求發展中國家與已開發國家放 棄農業保護開放市場，非大農業出口國對於農業的態度不局限於經濟層面，著眼 於社會文化與社會安定而不願輕言開放。烏拉圭回合的談判過程，充分反映各國 的權衡與角力（表4.11）。
以美國為首的大農業出口國於1986 年烏拉圭回合談判開始時，力主將農產 貿易議題確定為中心議題。談判重點為1.減少農產品進口障礙以促進市場開放；
2.逐步消除農產品直接或間接補貼，以改善國際農產品貿易競爭環境；3.消除不 當的動植物衛生檢疫法規對農產貿易造成的非關稅壁壘；4.明確指出農產品補 貼、價格保證等農產品保護措施不符合總協定規範。也就是說國內農業之保護不 應使用非關稅壁壘，75 特別是不能使用數量限制，76 只能使用關稅作為保護的 工具，且關稅應藉由談判逐步降低。77 其主要利益集團有四，即美國、歐盟、
凱恩斯集團（Cairns Group）及日本。78 談判伊始，1987 年初美國企圖消除各種 形式的扭曲貿易的補貼政策，要求十年為期取消補貼，只保留直接收入支持與食 品援助等項目；凱恩斯集團與美國立場相近，但取消期程較有彈性；歐盟提出一 致和互動的減少補貼；日本同意消除出口補貼，但要求使用進口配額以保障糧食 安全與農村就業。主要貿易國家對於農業議題看法分歧，未有進展。
75 非關稅壁壘（Non-tariff barriers ）指關稅以外對貿易量產生限制效果之政府措施。例如，數量 限制、輸入許可、自願設限協議及差價稅。這些措施通常違反WTO 的「國民待遇」或「最優 惠國待遇」準則。烏拉圭回合之結論之一即為，會員國應將農產品之所有非關稅壁壘轉換成 關稅。
76 1994 年 GATT 第 11 條第 1 項：「除關稅、稅捐或其他稅費之外，締約國不得透過配額、輸出 入許可證或其他任何措施，以禁止或限制來自其他締約國領域任何產品之進口，或輸往任何 其他締約國領域之任何產之出口或為出口之銷售。」（經濟部國際貿易局 2003b）
77 1947 年 GATT 前言：「藉互惠互利之安排，以相當程度削減關稅及其他貿易障礙及消除岐視待 遇」，而1994 年的 GATT 第 28 條第 1 項：「各締約國咸認關稅經常構成貿易障礙，是故以互 惠互利為基礎從事談判，以達成關稅及輸出入規費之大量降低...對國際貿易之擴張，頗為重 要。」 （經濟部國際貿易局 2003b）
78 凱恩斯集團（Cairns Group）為農業談判中要求大幅自由化，主張削減關稅，減少出口補貼之 非正式團體，目前成員包括：阿根廷、澳大利亞、玻利維亞、巴西、加拿大、智利、哥倫比 亞、哥斯大黎加、瓜地馬拉、印尼、馬來西亞、紐西蘭、巴拉圭、菲律賓、南非、泰國、烏 拉圭等國（集團成員數可能變動），這些國家1986 年於澳洲東北之 Cairns 集會，故以此為名。
（經濟部國際貿易局 2003b）
表4. 11 烏拉圭回合談判重要進展
資料來源：李舟生（1991）、羅昌發（1994）、Rayner et al.（2000：104-110）及 Moyer & Josling
（2002：59-76）。
1989 年 4 月達成日內瓦協議（Geneva Accord），美國所提的「全面消除扭曲 農業貿易的支持與保護」修正為「經過一段期程，實質減少農業支持和保護」。 同時，協議非關稅壁壘「關稅化」，以便進行長期調整。即，就境內總支持、市 場開放與出口競爭三方面加以調整。
1989 年 10 月到 12 月間，美國、歐盟、凱恩斯集團及日本再提出的農業改 革建議。美國主張在10 年內將農產品關稅降為零，同時五年內廢除出口補貼，
並且將國內支持政策依其對貿易扭曲的程度分為三類，其中對貿易扭曲最大的那 一類應在十年內悉數取消。凱恩斯集團同樣主張10 年內將進口關稅降為零，在 雙邊協議的期間內廢除出口補貼，同時對貿易扭曲最大的國內支持應予取消。歐 盟主張採取實質、漸進方式降至總體農業保護水準；國境內的保護措施應尋求再 均衡，同時維持雙價制度（出口補貼、內銷高價）。日本農業政策向來主張自給 自足的糧食安全（Hillman and Rothenberg 1988），為了維護糧食安全，有必要維 持國內基本糧食之生產，並採取關稅調整措施，不接受廢除農業保護措施。美國 立場與凱恩斯集團相近，不認同日本的進口限制、農業保護、糧食安全及其他非 貿易事項的限制。日本則認為美國建議案不切實際，並且認為歐盟應取消出口補 貼。歐盟則不滿日本以糧食安全為由規避農業改革。（李舟生 1991）換言之，美 國與凱恩斯集團等農業出口國主張大幅削減農業補貼、開放農產品進口；歐盟則 主張農業應有限度的自由化；日本則認為在糧食安全的前提下方可觸及農業自由 化。各國歧見甚深的情況下，農業談判毫無進展。
烏拉圭回合農業談判受限於五個主要癥結（李舟生 1991）：所得分離政策
（Decoupling Policies）、關稅化（Tariffication）、境內總支持（Aggregate Measures of Support）、再均衡（Rebalancing）及出口補貼（Exprot Subsidies），而無從推展。
所得分離政策由美國二位參議員Rudy Boschwitz 以及 David Boren 制定 1985 年美國農業法案（The Family Farm Protection and Full Production Act of 1985）時提出。分離政策的實施分為兩個步驟，首先取消所有農業計畫，改變農 民的生產決策，其次研擬一項與農業產量無關的新的農民所得支持計畫。一旦此 計畫施行，那麼所有產品價格支持、出口補貼、各項補貼貸款及減產補貼計畫都 將悉數取消，改以近似社會福利方案的所得支持計畫。此項政策立意解決農業支
持所造成的財政負擔，卻同時形成了另一個社福支出的項目，況且分離政策背景 為美國高額農業補貼下國家財政支出的形式轉換，與其他國家國情並不相符，是 以歐洲、日本皆無法接受，最終美國亦未採行。
「關稅化」概念由美國於1988 年 9 月農業談判中提出。旨在將所有非關稅 壁壘轉變可量化且固定的關稅等值（tariff equivalent），以使各國的非關稅壁壘轉 變為透明的關稅級距，再據此調降、削減關稅，以打破貿易障礙。此一方案提出 後，歐盟與日本都持反對的態度，歐盟認為此舉將直接影響當時進出口差異金政 策，日本則認為關稅化影響糧食安全。值得注意的是，此一概念最後落實於＜農 業協定＞。
至於「境內總支持」測量指標，旨在計算農業保護的數額，以作為削減的依 據。由於各國農業保護的政策工具多元，諸如價格支持、出口補貼及各項實質補 貼等，加以匯率波動、各國農產品價格差異，難以具體計算國家總體農業支持額 度，因此美國提出「生產者補貼等值（Producer subsidy equivalent）」、79 歐盟提 出「支持測量單位（Support Measure Unit）」、加拿大則提議使用「貿易扭曲等值
（Trade Distortion Equivalent）。儘管各國偏重內容不一，境內總支持指的就是針 對某一農產品的支持，且有利於基本農產品生產者，或對非特定農產品支持而有
（Trade Distortion Equivalent）。儘管各國偏重內容不一，境內總支持指的就是針 對某一農產品的支持，且有利於基本農產品生產者，或對非特定農產品支持而有