農業結構調整之歷史分析

為了探討農業結構環境如何影響農民分化、影響農民的生產關係，本研究 針對農業結構環境做了詳細的考察，考察分為四個主要工作：一、界定台灣經 濟發展進程中影響農業政策的主要事件；二、探討攸關主要事件的農業政策製 定背景；三、分析此一過程主要行動者或利害關係人；四、探討政策制定程序 的權力結構。這四項工作分別說明如下：

一、界定台灣經濟發展進程中影響農業結構的主要事件。歷史長河的發展 過程中，我們幾乎無法確認何者是決定性的歷史事件，我們也無從指出什麼樣 的原則是有助「判斷」的最佳原則。然而，研究工作不應停頓於飄渺的反覆論 證中。本研究的首要目標在於探討農民分化的過程，而農民分化簡略說來就是 農民重組生產關係的過程。「重組」可能是主動的選擇、也可能是被動的調適，

甚且可能是「被動中的主動」，也就是說受到一個框架限制中的自主選擇。

基於此，「什麼事件足以影響農民生產關係重組的框架？」為界定主要事件 的第一原則。其次，因為農民分化與農業政策有直接的關聯，因此，此一「事 件應當扣連或者涉及對台灣農業政策的重大影響」。接著，既然「農業結構」為 一組影響農民分化的基本限定，那麼，理解農業結構「本身」異常重要，不過 農業結構並非恆定不變，那麼指出它的「變化」當是理解農業結構的根本方法，

因此，「主要事件必定反應農業結構的改變」。探討結構變化，意味著時間向度 的分析，而探究主要事件發生的過程與過去、目前及未來產生的影響，將使得 本研究得以更加確認農業結構變遷，進而理解農民分化的過程。例如，台灣的 農業政策向來以計畫經濟為主軸，不管是以農養工，或者提高農民所得，大體 上僅涉及台灣國家資源的內部轉移。計畫經濟之下的農業結構就生產關係與生 產資源而言，都有一個較為明確的國界限定。然而，當台灣經濟發展日盛，益 發依賴於出口擴張之際，台灣相對單純的農業結構自然在所謂「農業自由化」

的市場開放與商品流通過程中益發複雜。不過，這個複雜的過程仍有其階段性 的差別。中美食米談判所預示的國家再分配農業支持政策鬆動，以及開放美國 農產品象徵市場保護的瓦解，都還只是見招拆招的因應措施。不過，當台灣內 部進行農業結構調整，以及加入 WTO 入會諮商的協議，入會承諾所同意的關 稅減讓、市場開放，及取消非關稅措施，意味著國家農政職能讓位於 WTO 規 範性架構，所做的通盤政策調整，根本的改變台灣農業結構。因此，「稻作產業 調整」、「開放美國農產品」、「農業結構調整」及「中美入會諮商」為本研究所 界定的主要事件。³⁸

二、探討主要事件的農業政策制定背景。探討政策制定的背景，應當瞭解 與農業政策相關的社會政治環境；找出涉及主要事件的農業政策；探討相關農 業政策制定的過程。透過這些分析與探討，有助於理解農業政策制定的背景與 過程。界定主要事件，有助於找出關鍵的農業政策，例如，稻米產業調整所涉 及的生產、交換與分配，分別是生產與轉作、保價收購以及農業補貼。具體的 政策項目則為「稻田生產與轉作計畫」、「糧食平準基金」的設置以及「水旱田 調整利用計畫」。多數的關鍵政策很明顯，大可依據其制定與執行加以分析、評 估。當然也存在著許多隱而不顯，或者並非為人所熟知的政策項目，或者政策 的執行，明顯的偏離農政部門的社會目標而不願為外界所知。這時就得仰賴多 方資訊，例如研究該主題的專家、報紙以及長期參與此議題的團體或個人的訪 談或是文字。例如，中美入會諮商起於 1996 年，在此之前，1995 年台灣農政 部門即已組織秘密會議，議定農業談判的退讓底線。這個消息，官方文書未見 記載，官方人士公開講話不願證實，後續研究也未提及。然而，當年報章一角，

卻清楚披露此一會議的存在。³⁹ 換句話說，關鍵農業政策制定的背景與過程，

不能只仰賴官方文書，也不應只是就政策條文、政策結果論政策，而應回到政 策的制定的背景與過程中，即Winters（2000）所提「政策即過程」才能一探主

38 由於 1980 年代中期中美食米協定及 1990 年代後期 WTO 入會諮商與入會承諾都涉及稻米產業 調整，加以稻作為台灣農業生產基礎，因此視前後橫跨20 餘年的「稻作產業調整」為主要事 件。

39 根據 1995 年 3 月 9 日《聯合報》季良玉的報導。行政院農業委員會於 1995 年 3 月 8 日舉行 秘密會議，商議台灣加入關稅暨貿易總協定的產業調整措施，原則決定入關後儘量鼓勵農漁 民休耕和減產，由政府依休耕面積或停養數量發給補償金。

要事件梗概。採取的方法說來簡單直接，就是不厭其煩的往資料裡鑽，舉凡政 策形成的草案與定案的說明文字、具體立法的沿革與成文的法條、農業項目的 經濟日誌、主要事件發生前後的新聞報導、參與者的發言（正式發言、報章採 訪、出版文字及訪談）以及相關研究，一一瀏覽、註記及分析，並且盡可能的 製作「大事記」，或政策「比較表」，以化簡馭繁。這樣的做法有其方法論及操 作上的意義。就方法論而言，許多研究的社會背景，也就是一個研究的「整體 觀」往往是一個先驗的存在，從而限定與決定了研究的範圍與邊界。然而，若 是同意「整體觀」是一個先驗的存在，除了研究範圍受限外，往往忽略形成結 構的過程，並且根本漠視在此社會背景中行動的個體的意志與行動力所產生的 效果，以及其整體的影響。因此，唯有回到過程中，才能真切的突顯即便是「社 會背景」也是社會集體創造的階段呈現，而且此一呈現將會因為社會集體行動 而改變或形成另一個新的階段。就操作面而言，回到過程中有失之瑣碎之慮，

因此，需要在經驗材料的細節與論文行文架構中權衡、取捨論文內容。由於農 民分化的議題及農業自由化事件涉及台灣農業政策近20 年來的變化與轉向，許 多政策制定的背景與現實都不被當代理解與認識，因此，本研究傾向於讓事件 本身所涉及的協議、法令或政策文字浮現，以豐富對事件的認識。

三、分析事件過程主要行動者或利害關係人（stakeholders）的尋租行為。主 要行動者或利害關係人指的是影響決策程序，或受到農業政策決定影響的個人或 團體。本研究依據不同的事件，界定了四個行動主體的具體組織。為了理解主要 事件與農業政策相互關係及其作用的機制，有必要描繪決策主體的組織圖，以及 事件與政策所導致農民分化的關聯性及程序。例如中美入會諮商對於農業影響分 為稻作與畜產二大部門，相較於畜產業者組織與反應，稻作小農顯得被動與無所 察覺。以及，台灣農業自由化進程與美國對台談判的要求有直接相關。但是，在 每一次主體事件中其談判代表所標舉以及所依憑的法案協定、權力角色都不一 致，例如開放美國農產品的談判，美國據以提出壓力的法案為三Ｏ一條款，到了 中美入會諮商則是 WTO＜農業協定＞規範性架構。針對不同的主要事件，辨識 出具體的組織及其權力來源，將使得論述更加立體。

四、探討政策制定程序的權力結構。權力結構與行動主體無法過於切割。然

而，有必要說明其差異。不同的行動主體並非擁有相等的權力，行動主體的權力 落差是一個赤裸裸現實。例如，國家機制不管在財政資源或人力資源上擁有絕對 的優勢。然而在區域經濟或全球經濟中，台灣的貿易過度依賴美國的特性，此一 貿易依賴使得台灣政府無力也無法全權決定國境內的農業政策，它所選擇與實施 的農業支持也受到國際壓力而頻頻退讓。農民恐怕是此一結構中的絕對弱勢，或 許單一、個別的農民如此，但是農民也集結為特定組織，謀取組織利益的過程（觀 察雞農組織在1988 年開放美國農產品及 1998 年中美入會諮商所發動的抗爭及所 提的訴求）。透過論述政策過程所提及的權力結構，將可看到不同行動主體的力 量及主觀意志。

本研究依據前述四個工作項目：界定主要事件，探討相關農業政策製定背 景，分析主要行動者，並論及其權力結構，以分析「稻作產業調整」、「開放美國 農產品」、「農業結構調整」及「中美入會諮商」四個事件對台灣農業結構的影響，

從而影響農民的生產關係，形成農民分化機制。