再分配策略的內在矛盾，共同鞏固小農

若從台灣作為一個世界主要經貿國家來看，中美食米談判，都是台灣經濟發 展益發強盛，益發捲入世界市場，必然隨之而來的市場開放。但是，若從台灣農 村發展的眼光看來，中美食米談判無疑雪上加霜。長期以來農工發展不平等，使 得農業部門背負國家資本積累的使命、提供輕工業發展的勞動預備軍，卻未能合 理分潤國家總體資源，而當台灣經濟發展、工業出口的順差，大到引起國際（尤 指美國）注意而強行打破貿易保護之際，農業部門卻承擔了最大衝擊。

中美食米談判，表面看來只是禁止台灣稻米外銷，實為台灣農業轉向的敲門 磚。易言之，台灣農業部門以糧食增產、保障糧價、維持民生的政策手段，在＜

中美食米協定＞面前見絀，農業發展由計畫導向轉為市場導向。

台灣稻米生產過量原本是內部問題，起因於戰後初期國家以肥料換穀、田賦 徵實等手段，奪取農業剩餘，加以長期工農不等價，引發農業勞動人口外移，造 成農家所得偏低，故於1970 年代起由農業榨取改採農業支持，透過再分配手段

──保價收購政策奏效的結果。再分配策略自1980 年起即出現產能過剩、財政 負擔過重的矛盾，此一政策的矛盾本來透過外銷調節，然中美食米談判簽訂之 後，再無疏通的管道，因而更加尖銳，當時台灣政府主席李登輝試辦轉作，力圖 疏導，稻米轉作計畫於1984 年正式定案，並非巧合。估算中美食米談判影響多 少台灣稻米出口量固然是對此談判的一個理解面向，然而，考其真義，中美食米 談判長遠且有意義的影響，在於此一外部因素，突顯國家農業支持政策與出口導 向工業發展的矛盾；在新自由貿易跨國流動中國境之內計畫經濟的有限性；同時 宣告台灣農業政策再分配策略內部化的傾向。也就說，當美國主動藉由談判影響 台灣內部農業政策之際，台灣經濟部門、農政部門賴以為傲的計畫經濟思考將一

次又一次的受到考驗，同時以國內調節（補貼、減產、休耕及福利化）為主要手 段。⁵⁷

貿易自由化對台灣的衝擊，除了不利小農經營形態之外，還因農產品開放進 口，直接影響台灣農產品的銷售價格與生產數量。行政院農業白皮書直陳基本糧 食政策由糧食「自給自足」改為「供需平衡」（農委會 1995：34）進口量增加的 情況下，為求「供需平衡」、唯有降低糧食生產量。直言之水旱田利用調整計畫，

就是休耕政策，以達成減產的目標。

台灣小農存在的生產基礎為國家制約的糧食生產及契作生產（台糖、菸酒公 賣局）。工農不對稱發展致使農民所得低落，國家以支持手段──保價收購，試 圖拉高農民所得，同時卻製造了內部財政負擔。在此前提下，稻作產業調整已不 可避免，再加上美國將其國內農業矛盾外部化，以補貼出口解決國內生產過剩，

中美食米協定的簽訂逼使台灣稻米產業結構調整時程表加快腳步。國家的二手策 略──保價收購與獎勵休耕，鞏固部分農糧小農生產，同時透過休耕手段綁住小 農，實質瓦解部分農糧小農生產。

具體而言，維持農糧生產方式的傳統小農，在一連串的內部矛盾與外部因素 交互作用的政策變革中走向分化的道路。如圖4.2 所示：1970 年代，農業部門的 平均所得相對低於工商部門，為了提高農民所得，在1974 起採行農業支持政策，

以保價收購確保農民生產價格，保價收購穩定農民生產的同時卻也造成公糧遽 增。再者1970 年起，日本即停止稻米進口，因此收購的公糧除了充做軍糧、公 教補貼外，多數囤於公倉，因此造成公糧爆增、倉容不足。台灣政府為了抒解倉 容壓力，一面試辦轉作、休耕，一面低價外銷稻米。外銷稻米策略在1983 年引 發美國碾米協會的抗議，美國政府對台施壓，1984 年簽訂中美食米協定，限縮 台灣稻米出口的對象與數量。外銷出口受阻，稻作產業調整腳步加快，1984 年 推出政策性轉作：「稻米生產及稻田轉作六年計畫」後續辦第二期轉作計畫。以 1995 年稻作面積與產量與轉作計畫執行前一年（1983）相比，面積降幅達

57 休耕獎勵與保價收購是一個互相矛盾的政策，依目前的政府財政支出顯示，台灣每年以 100 億鼓勵一部分的農民休耕，再花100 億鼓勵另一部分農民維持生產。（施順意 2002）

43.72%、產量降幅達 34.09%。「稻米生產及稻田轉作六年計畫」一來將以稻米生 產為主的農糧小農轉變為市場作物農；二來以政策性休耕開啟農民不直接耕作，

卻保有農業生產資源與農民身分的特殊現象。

至於「水旱田利用調整計畫」從1997 年實施以來，至 2005 年止面積降幅達 26.12%、產量降幅達 28.15%。若是 2005 年與 1983 年相比，面積降幅達 58.32%、

產量降幅達53.33%。「稻米生產及稻田轉作六年計畫」與「水旱田利用調整計畫」

看似延續，其政策內涵卻有根本差異，前者重點在轉作、後者重點在休耕。轉作 目的為轉移農糧小農的生產資源轉移至市場作物，休耕目的則是直接停止農糧生 產。轉作與休耕之外，二者的政策規範也有不同。1984 年至 1997 年的稻田生產 與轉作計畫基本上是由中美食米協定所發動，但卻由內部因素（生產過剩、倉容 不足）來決定政策走向。至於水旱田調整利用計畫，則是受到WTO 農業協定的 規範，即使操作的手段一致（休耕現金補貼），但在論述概念則受到農業協定的 左右，例如水旱田調整利用計畫強調休耕農家應種植「綠肥」以維環境補貼之名。

姑不論綠肥作物是否達到最佳環境維護的效益，⁵⁸ 但是在國家政策執行的官書 文字緊扣此點，當然與WTO 農業協定強制規範境內總支持（AMS）項目有關。

值得注意的是，稻米生產及稻田轉作推動之際，保價收購仍然持續存在，保 價收購以價格支持確保農糧生產的基本收益，鞏固傳統小農的生存空間。理解國 家的兩手策略，我們才能從制度面理解何以農糧小農的數字在持續減低中卻又始 終維持一定的數量，同時管窺休耕梗概。轉作、休耕與保價收購共同形成農糧小 農的生產關係限制。此一限定框架，如同路徑依賴理論所強調，一旦啟動某種機 制，例如台灣農政對農糧小農的支持，即使外在條件有變，但是其操作手段仍然 有其延續，很難大幅度地跨越。

58 之所以稱為「水稻」，稻作的環境效益在於耕作過程同時達到水資源涵養。但是綠肥作物為旱 作，粗放播種，任其自生自滅，雖不能就此論斷環境效益的高低，但是水資源涵養功能付諸 闕如，總是事實。

圖4.2 中美食米談判與稻米開放進口事件裡政策關聯與歷程

2005 2000

年代／結構因素 1980 1985 1990 1995

國際局勢

1983-1984 中美食米談判

2002 稻米開放進口

自願離農

擴大規模 非農資本投入

1983 美國向台灣施壓

1945-2002 市場供給國產米

休耕