農業結構調整的影響

台灣農業結構調整主要有三個部份：1.促進市場機能；2.放棄糧食自主；3.

農地釋出到開放買賣。

經濟結構的轉變直接影響農業政策調整。台灣經濟發展面對內、外在因素的 變動，促使政府進行結構調整。1980 年代美國對台施壓促使台灣開放內部市場 的歷次談判，1990 年為求參與國際經貿組織（GATT／WTO）所做的政策調適與 入會承諾，形成台灣的農業政策由計畫經濟轉向市場導向自由貿易。經濟結構調 整、農業政策共同對台灣農業部門造成衝擊。

台灣農業生產組織主力為小農。長期以來，政府採行直接手段，如農產品價 格支持、農業關稅保護、農業契作及產銷合作以支持小農。不過，受到此波農業 自由化與國際經貿機構協議的限制，以及國家財政壓力，逐漸減少價格支持與補 貼，甚而調整農業生產結構，縮減特定農產品的生產量（離農離牧）。1991 年行

政院農業委員會配合「國家建設六年計畫」中「農業零成長」的目標訂下六年減 產計畫。其中毛豬在六年內減產26%，減幅最大。稻米則持續轉作休耕計畫。凡 此種種，直接衝擊小農／家庭農場的生產形態。

面對小農生產結構所受的衝擊，政府則朝著調整農場結構，試圖藉由擴大生 產規模以提高小農生產力。擴大生產規模通常以農場合併，以產生規模效益，另 外以產銷班隊形成流通合作化與銷售效益，則是奠基於台灣小農結構廣為實行的 辦法。雖然，台灣遲至2002 年才成為 WTO 會員，然而＜農業協定＞主張農業 自由化的思維，卻成為台灣農業政策調整的方向。GATT 烏拉圭回合談判議定前 後，台灣農政具體調整項目為開放稻米市場、取消菸酒專賣、公營事業民營化、

取消非關稅貿易障礙（例如，水果進口設限）、開放農產品口，同時修改法律以 符合WTO＜農業協定＞的規範（如表 4.13）。

1990 年代，台灣的農業議題集中於三點：農業人口、農地及農業自由化。

面對整體局勢的變化，當年政策載於《農業綜合調整方案》，其中針對農業人口 龐大（1982 年占總就業人口 12%）、高齡化現象，擬以培育核心農民、提高經營 效率加以調整。台灣的農地政策向為農地農有、農地農用，直接限制土地所有權 與用途，致使農業區內土地與農業區外土地價值差距過大，炒作農地風氣盛行，

影響農地農用的誘因，在農民要求放寬農地買賣限制的情況下，農政部門對策以 農業區域，落實農地農用，放寬農地農有因應。

表4. 13 GATT 烏拉圭回合談判議定前後台灣農政調整項目

時間 政策調整

1993.02.16 行政院農委會副主委林享能昨天鄭重指出：「基於經濟、生態及國家糧食安 全的考量，政府從未考慮要開放稻米市場。」

1993.05.16 經濟部已擬定第2 波開放民營的營業名單，包括臺肥、臺鹽、臺電、中油、

中船；但擁有 6 萬公頃土地的臺糖，因仍有政策性任務，是經濟商所屬國 營事業中唯一不開放的特例。

1994.02.08 關稅暨貿易總協定策略小組昨天決定，配合台灣申請加入GATT，將商港建 設費改為服務費、取消菸酒公賣改課稅賦，依南韓模式開放稻米進口。

1994.02.09 台灣決定依關稅暨貿易總協定（GATT）烏拉圭回合最終協議，簽署政府採 購等六項規約，並爭取一至三年的調適期。

1994.07.20 台灣承諾入關後立即取消水果等15 種農產品非關稅貿易障礙，部分農產品 保護調適期減為3 年。

1994.10.16 台灣為爭取支持，同意在加入GATT 前，開放單一國家每年進口 1，500 輛 小汽車進口。

1995.06.15 台灣稻米開放進口將比照日本模式，有限度逐年開放。

1995.07.07 行政院會通過85 年立法計畫，以財政重整及加速入關為重點。

資料來源：台灣銀行經濟研究室（ 1993-1995）

「農業綜合調整方案」反應農業政策的基本思維已然轉向。在此之前，農政 部門致力於提高農民所得縮短與非農民的所得差、維持農業成長確保糧食自主，

以及改善農村環境、增進農民福利，著重於農村安定的社會目標。「農業綜合調 整方案」則以建立農業商品化市場機制為重。

檢視「農業綜合調整方案」的執行成果看來：就培育核心農民而言，以八萬 農業大軍為目標。就農地利用而言，將生產條件接近的農地劃為「農業生產區段」

整合339,660 公頃土地；另一要項「農地釋出」達 28,624 公頃。

至於經貿自由化的因應則統合在「發展重點產業，健全產銷制度，提升市場 競爭力」策略目標之下的一連串產業結構調整方案，稻作休耕 18 萬公頃，⁸⁷面 積減少 43%、產量減少 34%。另一方面則大力支持水果、蔬菜及花卉的品種、

技術更新及產銷拓展，同時整合養豬、養雞及蛋農組織化發展（行政院農業委員 會 1997）。

87 時至今日（2007）年，行政院農業委員會農糧署的統計資料顯示，稻作休耕面積為 262,877 公 頃。

就培育核心農民而言，八萬農業大軍的口號更貼切的形容應為支持「商品生 產」農家。產業結構調整的支持項目，明顯的轉向經濟性生產農（創造市場環境）， 從而削減（休耕、保價收購）對農糧小農的生產支持，改為福利安撫。

就農地利用部分，具體執行「農業生產區段」整合農民改善生產環境，以期 建立區域性經營規模。農地區段規劃雖然整合了近40%的農戶，不過，由於只是 被動的鼓勵聯合生產，未能直接介入生產過程，或提高聯合生產的誘因。生產區 段的規劃集中於銷售端的集貨、分級與共同運銷等市場交換功能的促進以改善農 業生產關係。至於農地釋出轉為工業、商業、遊憩與住宅用地達 28,624 公頃，

更意味著經濟開發範疇已向農業用地進逼。

除了瞭解「農業綜合調整方案」，也該看看「農業綜合調整方案」未執行的 項目。行政院農業委員會規劃「農業綜合調整方案」之際，曾邀請美國農業計畫 及項算專家來台指導，詳盡討論「所得與生產分離」（Decoupling）的執行方式、

政策良窳（行政院農業委員會 1990），並且於農業結構調整方案草案版納入「所 得與生產分離政策」。⁸⁸

不過「實施直接所得補貼、分離生產政策與所得政策」等激烈的結構調整方 案以及「建立農民離農年金制度」、「建立農業保險制度」等兩項攸關農民福利的 措施，皆因「相關配合法規與執行技術尚待審慎研究」為由悉數擱置（行政院農 業委員會 1991）。官方文書直陳，行政院農業委員會草案版中保障農民所得的方 案送到行政院會之後未獲採納。此過程，暗藏農政部門與國家機器立場的拉鋸。

4.3.3.1 促進市場機能

市場流通是農業生產與消費的中間環節，它涵蓋了集貨、分級、保鮮、加工、

包裝、檢驗、運輸、儲藏、價格、風險、市場資訊與銷售。早期台灣農業生產向 受國家規制，但是，隨著生產項目多元化，建立農產流通機制變得益形重要。1970 年行政院核定「改進農場運銷方案」，著手興建果菜批發市場、輔導農民團體運

88 「所得與生產分離」是一種結構調整手段，即不再扶植政策性農作（program crops）、不再採 行保價收購等手段，此外為了照顧受影響農民則直接提供所得補貼。長期執行足以達到自由 化生產。即使在美國，此政策也未曾全面施行。

銷，建立起農產運銷的初步架構。直到1984 年行政院農業委員會推動十年為期 的「農產運銷改進方案」，台灣的農產運銷體系達到現代化市場機制的效率與規 模。尤其是果菜市場區域集中，以及果菜市場經營主體改為公司經營，造就了基 隆、桃園、台中、溪湖、西螺、台南及鳳山等七處現代化（電腦拍賣、物流系統 及機械化搬運設備）批發市場。現代化、公司化及區域進中的傾向也表現在花卉 市場與肉品市場（台灣省政府農林廳 1998）。農產品批發市場是台灣農產品消費 價格確立的主要環節，因此公開與透明的交易及對農業經營者的開放性顯得相當 重要，1982 年實施＜農產品市場交易法＞建立了農產交易的基本架構，確立農 業市場機制。1983 年 6 月行政院修訂＜農產品市場交易法＞擴大農產品批發市 場貨源供應的範圍，增列「農業企業機構」及「其他經省市主管機關核准之農產 品生產者」兩類。明確規範農產品第一次批發交易應全部進入農產品批發市場為 之，而「農民以其農產品直接零售者」，始得免進農產品批發市場交易。雖然，

菜價炒作時有所聞，但是，農產品批發市場提供農民進入市場的重要管道，尤其 是透過農會組織的「共同運銷」的產品，多數進入果菜市場。

「共同運銷」起源於1973 年行政院「加速農村建設方案」改進產運銷措施 中，最初透過新莊等六個鄉鎮農會輔導農民共同運銷，初期每日供應華江臨時果 菜市場20 噸左右。共同運銷的制度在 1974 年台灣果菜運銷公司成立，許多農會 在此建立共同運銷據點，而逐漸擴展開來。蔬菜共同運銷量，由1973 年之 4,016 公噸到了1997 年達 206,318 公噸；青果共同運銷量則由 1974 年的 4,020 公噸到 了 1997 年達 112,422 噸。就台北市果菜批發市場看來，蔬菜共同運銷供應量占 53%、水果共同運銷供應量占 50%。（台灣省政府農林廳 1998）

表4.14 為果菜批發場交易量與供應結構為 2000 年至 2008 年的資料，從中 可看出共同運銷的比例超過六成，其中2008 年蔬菜為 67.48%、水果則為 66.23%。

由此可見小農共同運銷的成果。共同運銷不失為一個協助商品小農以流通合作化 進入市場的有效制度化手段。

表4. 14 台北果菜批發市場交易量與供應結構*

供應別 國產運銷總量 共同運銷總成交量 一般供應人總成交量

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