農民分化的結構因素

探討鄉村發展與農民分化，有必要深入發展結構中不同行動主體的動態歷 程。社會發展歷程是在國際局勢下的世界經濟體系政經結構的連動。在台灣發展 經驗中，特別突顯出國家角色（劉進慶 1995）對農民社群的絕對性權威，因此 國家角色及農政機構所執行的政策施為，成為農民分化主要的結構力量，也是內 外因素的中介變項。農民社群內部集體意志所形成的農民組織，以及個別農民主 體受限於家庭勞動力及社會關係，共同結構了農民在農民分化動態過程中，不同 的位置與角色。單一的生產資料所有權無法解釋台灣農民分化的長時期變動，應 該以生產關係、市場關係、受雇性質區辨農民分化（柯志明、翁仕杰 1993）。農 民主體回應市場的選擇空間則受到國家威權與社會結構的限制，形成了一個容或 增強、抵銷的結構連動。因此，農業結構調整下農民分化的結構因素分為：一、

國際局勢；二、國家；三、農政機構；四、市場；五、農民組織；六、農民。這 六個結構因素的意義說明如下（圖2.1）：

一、國際局勢：本研究的重要軸線在於農業自由化階段的農民分化。考察台 灣農業的發展歷程，農業生產結構的變遷往往不是由內部因素所決定，而與資本 主義世界體系擴張連動。尤其是台灣的農業發展始自17 世紀以來，主要與中國 華南地區形成農業產品與手工業產品的相互配套。清末五口通商後，因爪哇北上 稻米與蔗糖取代了台灣米、糖的出口市場，改以茶、樟腦出口到世界市場為主。

日治時期，殖民體制下，台灣蔗糖生產結構在殖民地垂直分工體系供應日本的精 糖製造業。顯見國際局勢對台灣農產品品項與交換，具有舉足輕重的影響。同樣 的情形也體現在戰後經濟發展過程，戰後初期冷戰結構下的農業保護政策、1980 年代為平衡中美貿易逆差，獨對美國開放農產品進口、乃至於1990 年代起為了 加入 GATT／WTO 而休耕減產，莫不是國家審度時勢而作出的政策調整。晚近 台灣農產自由化之後，農產品的供應、市場競爭不限於島內，更反應在貿易依賴 關係下，國際因素對國內農產市場的支配力。是以，不管從世界體系擴張、國家

農政的角度、從農民對市場的反應，國際局勢都應納為研究台灣農民分化的結構 因素當中。

二、國家機制：國家與農民之間是一種極為複雜的動態過程，特別是台灣在 發展過程中，國家職能迭有變動。由戰後初期戰備體制下的威權管制，轉化為發 展導向的國家的計畫經濟體制國家，再轉變為全球去管制、去國家化的自由市場 體制，角色的更迭使得國家因應世界局勢調整對整體經濟制度的作法，國家對不 同部門的作為，國家對農政、農民的政策都有其階段性與制度性的變化。解析國 家之於農民分化的影響，將從解析不同發展階段的國家角色入手，從國家整體政 策對不同部門造成的後果，以及國家調整其自身職權的過程來探討。相較於另一 個行動主體「農政機構」旨在探討農業政策的成因、過程與後果，「國家」此一 行動主體則主要觀察總體社會經濟發展切面，以及國家介入農業經濟（包括市 場、生產力與生產關係）的過程。

就農業生產關係而言，劉進慶（1995）指出戰後，由於土地改革使傳統的地 主租佃制解體，並且引進美援、日資加深了台灣社會經濟構造的變化，即「戰後 台灣的社會經濟，更換前現代經濟體制的裝扮，而隱藏在已具支配力量的資本主 義體制之中（頁 10）」。其次，戰後初期龐大的公營企業（國家資本）與民營企 業（民間資本）該擺在社會再生產結構的那個位置？國家威權廣泛介入經濟領 域，該如何理解？也就是說「資本所有制」與「國家角色」結合為戰後初期台灣 發展的動力，劉進慶以「官商資本」形容此等在半封建半資本的社會經濟體制中 獨特的現象。以此展開了由「官商資本」統一支配資本的架構，藉由「基軸──

官商金融資本；底邊──零細農業與低工資勞動力；依賴──對美日經濟這些側 面，來觀察官商資本的構造與運動。（頁10）」

三、市場機制：市場具體而言是商品交換的場域。若以古典經濟學的眼光而 言，「一隻看不見的手」正是指市場自主運作的機制。然而，台灣發展經驗中，

是否真正存在一個完全自由的市場？農產品市場恰巧是個不完全、不自由的市 場，不管是農產品交換、生產要素（勞動力、機械、農業資料、資本）的取得，

都存在著國家介入與人為操控的模糊地帶。正是這層模糊，使得市場交換的成本

（訊息、談判、實施、監督、協調、契約履行）經常影響著不同的農民，並且反

過頭來影響著農業剩餘分配。例如，台灣稻米「保價收購制度」，以國家財政收 購稻穀、平準糧價，此項政策旨在確保稻農（佔大多數的農糧小農）的收入，以 維持農家經濟、社會穩定。此一政策有其根本的矛盾：「保價收購制度」的顛峰 時期，也種下了日後減產休耕處境。又例如檳榔，檳榔產業從未獲得正式部門的 認可，卻在市場的需求下，發展成重要的地方產業。市場實為一個複雜而動態的 經濟範疇，實質上影響著農民分化的過程，但是農民作為行動主體，因不同的土 地所有、使用和作物的差別，選擇了不同的組織形態與流通方式來貼近、適應市 場的變遷。由於個別作物的生產與市場的連結不在本研究所探究的部分，因此對 於市場機制的探究集中於對農民分化的集體影響。

四、農政機構：農政機構是農業政策的行動主體，它是國家的行政環節，同 時也是農業作為的主導機構。就國家的行政環節而言，理應納入國家行動主體來 討論。但是考量農政機構所代表的農業部門與其他部門間的利益、位置與行動邏 輯的統合與衝突，以及作為農業主導機構，它的主張與作為形成一個具體的行政 框架，這個框架又在不同的階段結合國際局勢與國家擴大其影響，或者在其他行 動主體的使力下弱化其職能，是以應獨立討論。前者如戰後初期的農復會及美援 會、後者如加入WTO 過程中的農委會。分析農政機構此一行動主體，則從其行 政施為的具體實踐中，探討其與其他行動主體的互動，及對農民分化著力與影響。

五、農民組織：農民組織意味著農民集體意志展現的制度化安排（農會）與 組織化過程（農運）。在台灣的農鄉發展經驗中，農民組織未必展現農民集體意 志反而成為國家侍從的產物，農民組織通常兼負著國家、農政機構行動的第一線 執行者，例如水利會行使水租權，農會對農業技術、農村婦女教育、農村青年現 代化的引導。晚近，農民組織發展更為多元，例如，農會成為自主的農企業主與 個別農家競爭生產要素與市場的主要場域。1980 年代晚期，引發一波波農民抗 爭的農權會。究竟是不同階段分化的農民構築了農民組織的基礎，抑或是農民組 織介入了農民分化的過程，同樣的，農民分化的探究應當進到具體的發展脈絡、

具體事件中加以解析。

六、農民個體：農民指以小面積土地資源及自家勞動力為主要生產要素的直 接生產者。作為個別的農民當然受制於整體結構的影響，不過，其行動主體的主

觀能動性，卻可以針對結構因素進行「微調」，使其所面對的條件、制度安排更 符合農民的需要或利益。但農民是作為一個行動主體，其選擇的空間受制於結 構。是以，農民分化不應該被視為只是結構因素的直接產物，它也是農民對此一 結構的回應的結果。也就是說，農民分化是一個「自為」的動態歷程，而不是「自 在」的結構產物。農民個體是結構中的重要位置，本研究分析的重點將環繞在農 民個體的生產關係與勞動形態，有別於農民組織討論是在集體行動的範疇。

圖2. 1 影響台灣農民分化結構因素示意圖

1 國際局勢

5 農民組織

2 國家

3 市場 4 農政機構

6 農民個體

*線條箭頭表影響的方向。