第四章 農業結構轉型之歷史分析
4.1 稻作產業調整
4.1.4 再分配策略的限制──保價與休耕的矛盾
4.1.4.1 價格支持措施（保價收購）
台灣現行的稻米收購制度為保證價格收購制度，52 政府以財政支出收購餘 糧。從1974 年設置「糧食平準基金」，以推動「保證價格收購制度」（以下簡稱 保價收購），以價格支持穩定稻農收入。如表 4.4 所示保價收購推動至今，收購 數量、價格略有變動。1990 至 2002 年間，此兩項費用年平均約為 79 億元。此 一制度在開放市場，貿易進口量增加的情況下，將加重財政負擔。（吳明敏 2005）
稻作常年實施保證價格收購制度的結果，政府成為僅次於碾米廠等加工業者 的第二大買主，根據行政院主計處（1998）《農漁產品運銷實況統計》1992 年與 1997 年的調查顯示，53 農民銷售稻穀至加工廠與政府的比例分別為 43.51%、
25.36%；50.29％、27.86％。顯見政府保價收購對於維持稻作產業的重要性。
4.1.4.2 政策性轉作休耕
政策性轉作休耕計畫為「稻米生產及稻田轉作」、「水旱田利用調整」兩個主 要方案，此二方案的執行架構與內容有其關聯與延續性。計畫與推行時間分別為 稻米生產及稻田轉作六年計畫第一期（1984-1990）、稻米生產及稻田轉作六年計 畫第二期（1990-1997）、水旱田利用調整計畫（1997-2000）、水旱田利用調整後 續計畫（2001～）。
台灣稻米生產自1974 年成立糧食平準基金實施保價收購之後，稻米生產量 由1973 年 225 萬公噸，1976 攀升至 271 萬公噸，但是台灣稻米消費逐年下降，
造成稻米供過於求，保價收購等再分配策略更造成財政困難。因此1984 年起實 施第一期稻米生產及稻田轉作六年計畫。
52 相對於保證價格收購，另一種常見的價格支持政策為「價差給付」，由政府事先宣付支付價格，
產品的交易與行銷由市場機能決定，當實際的市場價格低於政府宣布的支付價格時，由政府 給付價格，也稱為不足額支付制度（deficiency payment）（吳明敏，2005：594），歐盟國家多 採用此政策。
53 研究者曾就教行政院主計處第四局一科的承辦人員，得知此項調查分層抽樣農業生產者 5,000 戶、漁業生產者 1,000 戶及農產運銷商 4,000 戶。惟僅辦理 1992 年、1997 年二次調查，無法獲 知近期資料，較為可惜。
表4. 4 台灣保價收購稻穀方式
資料來源：黃登忠（1997）、吳明敏（2005）、陳建斌（2005）。
該計畫基本原則為「計畫生產」、「計畫收購」。轉作對象為雜糧、園藝作物 及養殖漁業。初期轉作補貼以實物為主，後調整為現金補貼。第一期計畫執行後，
接續實施第二期稻米生產及稻田轉作六年計畫，並順延至1997 年。接著為因應 台灣加入 WTO 入會承諾削減補貼，因此，「稻米生產及稻田轉作計畫」之後改 推「水旱田調整利用計畫」，計畫項目取消轉作，改為鼓勵休耕與契作，而休耕 補貼名目由生產補貼，改為環境補貼（種植綠肥），以符合WTO 規範。
行政院農業委員會自1997 年起實施水旱田利用調整計畫，給予直接給付、
輪作及契作獎勵，54 1990 年至 2002 年間，水旱田利用調整計畫每年平均支付費 用為47 億元。水旱田利用調整計畫旨在調整稻米和雜糧的生產結構，藉由供給 管理以減少生產面積和供給量。（吳明敏 2005）水旱田調整利用計畫，無論是休 耕或轉作，都以控制耕作面積、源頭減量的方式所進行的供給管理（supply management），目前採行的供給管理採「配額制」，各鄉鎮平均約三年輪流休耕一 次，由於未能針對個別地區的土質與條件判定休耕與否，就整體土地資源與環境 資源而言，形成另一個問題。
台灣自1995 年起國家糧食政策由糧食安全轉為供需平衡。55 為了因應入會 後開放稻米進口並降低農業境內支持，因此在生產面與市場面採行不同的策略，
就生產面而言：一方面以控制供給面，降低糧食生產量；二方面則保價收購，維 持稻穀價格，確保農民所得；第三，積極調整稻農勞動參與結構。就市場面而言，
則大打品牌策略，意圖透過市場行銷策略推廣台灣米品牌，提高稻米價格。
生產調整策略主要為實施計畫生產，辦理輪作、休耕。由於台灣加入 WTO 的入會承諾，允諾每年至少進口 14.4 萬公噸糙米及農業境內支持應削減 20%之 規範，加上台灣的米食消費量呈現遞減趨勢，農政單位為避免生產過剩，1997 年起推動「水旱田利用調整計畫」及2001 年繼續實施的「水旱田利用調整後續
54 行政院農委會農糧署公告，給付分為直接給付、輪作及契作獎勵三項：直接給付視土地運用 狀況（休耕、翻耕、綠肥及能源）差別，給予每公頃27,000-45,000 元補助；輪作獎勵分為個 別輪作及集團輪作給予22,000 元及 26,000 元；契作獎勵則以種植飼料玉米為限，每公頃補助 45,000 元。
55 1995 年官方發行《農業白皮書》直陳台灣由主張糧食安全改變為追求供需平衡，直言之，台 灣已經放棄了糧食自主。反觀鄰近的日本，明訂至2010 年，稻米的自給率仍要維持百分之一 百（蔣憲國，2005。頁 626）。
計畫」，採政策性休耕，調整水稻等政府保價收購作物之生產結構，輔導農田辦 理輪作地區性作物，或辦理休耕種植綠肥、景觀作物等生態地力維護措施，並針 對第二期稻作辦理分年分區輪流休耕措施。水旱田利用調整計畫為台灣政府面對 農業自由化，稻米開放進口的壓力的因應政策，採取「價格支持」措施與「減產 休耕」措施。2001 年水旱田調整後續計的政策目標明言：以增加休耕面積，減 少稻米產量，為因應台灣入會承諾每年 14.4 萬公頓的稻米進口量，預計增加休 耕面積4 萬公頃（陳文德、鄭鶯 2001）。由於源頭減產，此舉無需改變現行保價 收購制度下，農業境內總支持（Aggregate Measurement of Support，以下簡稱 AMS）的削減承諾，同時休耕面積增加，造成稻作產量減少，連帶保價收購支 出降低，而較易達成 AMS 削減承諾。統計資料（表 4.5）顯示稻米生產及稻田 轉作六年計畫大幅度的削減種稻面積與產量，1995 年與 1983 年相比，面積降幅 達 43.72%、產量降幅達 34.09%。56 至於水旱田利用調整計畫從 1997 年實施以 來，至2005 年止面積降幅達 26.12%、產量降幅達 28.15%。若是 2005 年與 1983 年相比，面積降幅達58.32%、產量降幅達 53.33%。稻作產業調整幅度劇烈可見 一般。
「水旱田利用調整計畫」推動近十年來輔導輪作休耕面積由1997 年期之 14.4 萬公頃增至2004 年期預估為 28.8 萬公頃，其中休耕面積由 6.3 萬公頃逐年增加 至 23.8 萬公頃；輪作面積約維持在 5 萬公頃左右。實際耕作面積連年遞減（如 表4.5），台灣稻米產業調整幅度驚人。
這一波波的調整，並未遭遇激烈反彈，只看到稻作農事服務業者組成的「台 灣區稻作農業者協進會」指出：「輪流休耕制度配額置不當，東部地區（宜蘭、
花蓮、台東）因未受工業之汙染，水質、氣候皆良好，所生產之稻米品質佳，推 動休耕政策時，不應將東部地區列入。況且政府因應加入WTO 推動稻作輪流休 耕政策，提高稻作農戶之補貼，不過稻作中間產業（例如：乾燥中心、代耕業者、
育苗中心…等）未予補助，影響農耕業者權益。
56 1.種稻面積，以 1983 年為基期，稻作面積 645,855 公頃。逐年降至 476,552 公頃（1989 年），
整體降幅達26.21%。第二期轉作又降至 363,499 公頃（1995 年）與基期年相比，降幅達 43.72%。
2.稻米產量，1983 年稻米產量達 249 萬公噸，逐年降至 1989 年為 186 萬公噸，減幅達 24.98%。
第二期轉作又降至167 萬公噸（1995）與基期年相比，減少 32.14%。
表4. 5 台灣稻作種植、轉作及休耕面積與產量產值表（1981-2007）
年度 種植面積 轉作面積 休耕面積 年平均每公
頃產量 年總產量 產值
（公頃） （公頃） （公頃） （公斤） （公噸） （千元）
1981 668,823 3,560 2,375,096 46,369,380
1982 659,591 3,765 2,482,602 49,574,616
*1983 645,855 3,850 2,485,197 48,616,211
1984 587,186 59,486 5,741 3,825 2,244,175 45,244,421
1985 564,392 81,122 15,872 3,856 2,173,536 41,305,606
1986 537,723 94,246 24,639 3,713 1,973,823 36,469,469
1987 502,081 105,086 35,419 3,790 1,900,475 33,753,157
1988 471,460 103,651 52,426 3,916 1,844,785 36,578,868
1989 476,552 97,292 64,690 3,922 1,864,590 38,678,896
**1990 455,417 108,703 73,413 3,977 1,806,596 37,987,429
1991 428,938 113,004 72,775 4,241 1,818,732 38,738,612
1992 397,252 126,377 51,650 4,099 1,627,854 35,194,841
1993 391,457 117,031 52,035 4,655 1,819,775 40,522,365
1994 366,340 112,215 68,413 4,589 1,678,776 39,329,924
1995 363,499 115,365 60,970 4,640 1,686,535 39,827,374
1996 347,989 101,747 72,653 4,536 1,577,289 38,380,243
#1997 364,278 80,714 63,584 4,565 1,662,732 37,659,539
1998 358,405 58,904 83,563 4,164 1,489,392 35,033,751
1999 353,122 54,477 110,250 4,414 1,558,594 36,779,170
2000 339,949 52,479 129,509 4,535 1,540,122 34,669,549
##2001 332,183 52,466 136,455 4,210 1,396,274 32,828,360
2002 307,037 53,930 167,205 4,760 1,460,670 32,018,299
2003 272,128 47,714 196,087 4,918 1,338,287 28,341,530
2004 242,021 281,400 4,914 1,164,580 27,792,582
2005 269,120 258,326 4,414 1,187,596 28,139,682
2006 263,194 265,304 4,794 1,261,803 29,379,921
2007 260,159 262,877 4,222 1,098,268 26,091,341
*1984-1990 第一期稻米生產及稻田轉作六年計畫
而1971 年政府推動農業機械化，鼓勵農民設立專業化水稻育苗中心，配合機械 插秧作業，至1984 年止全省設立育苗中心達一千七百餘處。惟當初輔導設立時 未考量日後農業設施合法登記之程序與當時法令依據，致使育苗中心要依現今法 令合法登記時無法取得相關證照，更無法辦理轉移獲繼承等事宜。因此要求水稻 育苗中心作業室就地合法。」（蔣憲國 2005）