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領取休耕補貼相當時，自然會趨使農民消極從事農地利用而選擇領取休耕補貼。
政府為使農民擴大農場經營規模，以符合機械化耕作，雖於民國 68 年曾提出鼓 勵購地貸款優惠，然因農地購買成本對農民而言仍為太高，致使政策成效不彰，
遂政策於民國 89 年調整為放寬農地農有限制，引進其他的資金、技術及勞力，
增加農地利用效率。
另一方面，第二次農地改革後，放寬農地承受資格，引入企業經營力量，並 改善耕地三七五減租條例所遺留之永久租賃效果，提出民國 89 年修法後新訂立 之耕地租賃契約，其租期、租金及支付方式由雙方自由訂定，不適用耕地三七五 減租條例之規定，實為導正三七五減租政策之僵化效果，促使農地之財產權關係 更加明確及合理。析言之，第二次農地改革雖不再強調以所有權為中心，然因本 研究發現所有權對農民從事農地利用之影響情形，並非所有權本身，而是因農民 擁有農地所有權後，致使保障農民從事農地利用所投入之成本能與未來農業收益 相符，故即便第二次農地改革不再強調農民擁有農地所有權之重要性，只要能夠 透過使用權保障農民所投入之成本能與未來農業收益相符，仍具有財產權觀點之 激勵誘因。
參、過去農地改革仍對今日農地政策產生影響
在第一次農地改革前，因當時社會面臨農業生產低落，生產效率不佳問題，
因此改革主要由政府主導，運用強制性手段進行，除強制規定租額負擔為主要作 物正產品全年收穫總量 375‰上限、限制租佃期間不得少於 6 年外，並沒收地主 多餘的農地分配給其他農民，在當時社會背景下，迅速改善大多數佃農的生活並 增加農民所得。惟因當時強制性制度變遷，由政府行政命令或法律強行推進和實 施的制度變遷（王躍生，1997：88），可降低協商成本，並提高執行效率，致使 第一次農地改革即便在毫無補償、充滿強制的情形下，亦能迅行推動。
第二次農地改革雖透過農業發展條例之修正，合理化耕地租賃契約，相關租 期、租金及支付方式由租賃雙方自由訂定，然經本研究調查發現，目前農村社會 中仍存在第一次農地改革後之影響，地主對於耕地三七五減租政策之恐懼，延伸 至對於簽訂書面租賃契約非常抗拒。由於在耕地三七五減租政策下，地主和佃農 都必須簽書面契約，一次租期不得少於 6 年，在租約未到期前，地主要收回土地 的條件十分嚴苛，包括：承租人死亡而無繼承人時、承租人放棄耕作權時、地租 積欠達兩年之總額時、非因不可抗力繼續一年不為耕作時，以及經依法編定或變 更為非耕地使用時。即便租約到期，若地主沒能力自耕，且不靠這塊農地也能養 家活口、收回土地會造成佃農無法維持生計時，皆不得收回；又地主若終止契約，
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必須賠償佃農三分之一地價，買賣時佃農也有購買優先權等。這些在當時雖隱含 著鞏固統治權的政策措施，卻也大大的改善佃農生活；然而，時至今日，卻造成 許多地主因此無法收回土地，或有佃農第二代根本沒在耕作，只拖著田地，希望 領取地主三分之一補償費之情形。因此許多地主在此陰霾下，擔心以簽訂書面契 約方式出租耕地無法收回，故不願意出租農地，抑或即便出租農地亦不願意簽訂 書面契約 5-6。在此影響之下，由於小地主大佃農政策須簽訂書面契約，因此過 去農地改革政策仍影響現今許多地主參與小地主大佃農政策之意願。
「農民因為受到三七五減租政策的影響，反而比較信賴口頭租約，對於那種 要簽章的書面契約非常擔心。」（編號 B）
「目前主要仍是受到三七五減租政策影響，所以很多的地主不願意簽訂書面 契約。」（編號 G）
而農地政策變遷至今，60 餘年前所認為成功的第一次農地改革，迄今仍深 深影響目前的農地利用情形，且造成目前農地政策推動的阻礙。因此，農地政策 實有必要適時調整、與時並進。
肆、小結
本研究於第三章分析兩次農地改革政策施行成效，並於第四章進行實證調查 分析。研究結果發現政府所研訂之農地政策及財產權制度，建置了農民的外在環 境，進而影響到農民如何利用農地。由於農地政策不可能在一個真空狀態的制度 下進行變遷，都必須背負著前一個制度所遺留的問題進行調整。本研究發現農地 政策之影響遠大於想像，60 餘年前所實行之第一次農地改革，迄今仍然影響著 農地政策的推行。由於農地利用並不只受單一因素影響，然而從財產權理論探究 其影響情形卻可直接釐清對農民之影響。
財產權是社會妥善分配經濟資源以創造利益之依歸（王文宇，2003：3），農 地政策扮演著財產權分配與建置的功能。本研究認為，第一次農地改革係藉由改 善當時佃農所獲得之財富收益與投入成本不相符問題，進而激勵農民努力從事生 產，成功改善當時農民生活；而第二次農地改革中，放寬農地承受資格、改善三 七五減租政策之僵化租約效果，亦有助於擴大農場經營規模、增加農場經營效 率，即便在無所有權之情形下，只要能保障農民所投入之農業成本能與未來農業
5-6 在宜蘭種稻 11 年、耕作 6 甲地，並發起「穀東俱樂部」的賴青松表示，他名下雖沒農地，但 租耕了 6 甲地。在鄉下，因為農民被三七五減租與耕者有其田政策嚇壞了，深怕簽下白紙黑 字的農地租約後，最後農地還要分給承租的佃農，所以出租田地只憑口頭約定，從不留書面 租約（聯合報，2014.05.20）。
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收益相符，仍具有激勵誘因。
本研究透過重新詮釋兩次農地改革變遷情形可發現，藉由政策建置財產權環 境，並引導農民朝向可增加財富收益之路徑前進，只要農民從事農地利用能夠增 加個人收益，即對農民產生激勵誘因。而目前推動之小地主大佃農政策，雖非以 所有權為中心，但透過政策上補助誘因，保障農民投入成本與未來收益相符，使 用權亦能激勵農民從事農地利用，故能推論在提高農民所得之目標下，應能強化 農民擴大農場經營規模之行為，達到政策上之目的。至為何該政策在施行 6 年 餘，會出現成效趨緩成長之情形？本研究將於下一節進行分析說明。
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第三節 小地主大佃農政策之分析與建議
行政院農業委員會自民國 97 年研擬推動小地主大佃農政策，並於民國 98 年全面推行，雖然許鈺佩（2013：20）統計，經營規模由民國 99 年 5,649 公頃 增加至民國 102 年 13,187 公頃，大佃農人數也由 703 人增加至 1,578 人，而大佃 農平均經營規模達 8.4 公頃（連同自營），為國內農戶平均經營農地面積 1.1 公頃 之 7.6 倍，似乎已達初步擴大經營規模之目標。惟為何該政策之績效自民國 98 年推行以來似乎有成長趨緩情形？由於該政策迄今只推行 6 年餘，相關之分析資 料尚未非常完整及豐富，且經本研究前述推論指出，雖小地主大佃農政策係以獎 勵承租方式擴大農場經營規模，非以所有權為核心，但只要能夠保障農民未來所 獲得財富收益與目前投入成本相符，皆可激勵農民從事農作。故本研究在此研究 成果上，試圖藉由調查資料及財產權觀點進行分析該政策，並提出相關修正建 議，作為後續相關政策研擬之參考依據。