國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第三節 農地政策及所有權對農地利用之影響分析
本節主要歸納前述章節中農地政策對農地利用影響分析，並綜結歸納出所有 權對農地利用之初步影響，在此影響架構下，於下一章建立本研究之研究假設，
並據以進行後續實證分析。
壹、農地政策對農地利用之影響分析
由於新制度的實施必須在舊制度遺留的問題中緩步前進，農地政策的制度效 果經過長年累月的累積，所形塑出來的制度環境影響農民從事農地利用甚鉅，且 因政策效果往往非單一線性影響，尚需考慮當時的社會環境背景因素與先前政策 影響情形，方能抽絲剝繭釐清問題之核心。因此，在建立本研究之研究假設前，
本節先行歸納涉及農地農有相關地權改革之農地政策法令變遷情形（詳如表 3-28），並說明其對於農民從事農地利用影響。
第一次農地改革之實施和平地分散了土地所有權集中的情形，除了增加農業 收益與農業產量，並增加採用創新與投資意願外（吳聰賢，1981：9-16），另因 改善農民生活，提高農民政治意識，為我國實行民主憲政奠定了良好基礎（趙淑 德，1995：200）。民國 35 年制定之土地法，第 30 條明訂私有農地所有權之移轉，
其承受人以承受後能自耕者為限。此「農地農有」之政策方向，於民國 89 年農 業發展條例修正前，散見於土地法、農業發展條例及耕地三七五減租條例 3-40之 中，更因此而制定了「自耕能力證明書之申請及核發注意事項3-41」（民國 89 年 2 月 18 日廢止），作為自耕能力之審查標準。然因時代變遷，為因應國內外急遽 轉變的農業發展環境，民國 89 年藉由農業發展條例之修訂，開放農地自由買賣，
無須再檢附以管人為主的自耕能力證明書，「農地農有」之政策方向，自此劃下 句號。
3-40
耕地三七五減租條例第 19 條：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：
一、出租人不能自任耕作者…」。
3-41
陳明燦（2005：127-129）指出，內政部雖函頒該注意事項作為審查自耕能力之承受資格，惟 因該審查須以申請人承受農地「後」是否確實從事農業經營以為斷，此一審查工作顯非審查 機關審核「時」所能預知，故違反事理之常而有「形式」審查之憾；又以「自耕能力」作為 農地能否移轉之決定因子，實有商酌之餘地。
‧
‧
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
觀察臺灣 60 年來涉及農地農有相關地權改革之農地政策法令變遷過程，不 難發現，第一次農地改革所主張之「農地農有」及創設自耕農所有權，從財產權 觀點分析，因農民擁有農地所有權後，相關農產收益界定清楚、明確，致農民努 力生產所獲報酬皆可盡歸農民所有，實有激勵誘因之效，故在農民自有農地之激 勵誘因下，推論農民會提高從事生產意願，進而增加農民所得、改善生活，尚屬 合理。民國 89 年農業發展條例雖修訂政策方向，放寬農地移轉限制，不再主張
「農地農有」，但因政策修訂後，對農民於從事農地利用過程中，有關農民所投 入成本與獲得收益因財產權明確界定而獲得保障，故在努力生產可獲得收入保障 之情形下，亦不待農地所有權之取得，自能激勵農民從事生產。
換言之，農地政策雖由第一次農地改革主張農民取得農地所有權，轉變為第 二次農地改革不再強調農民擁有農地所有權之重要性，並強調合理化租賃關係。
若從財產權觀點分析，倘承租農地（農民擁有農地使用權）對農民從事農地利用 而言，能確保農民於從事農地利用過程中，所投入成本與獲得收益因財產權明確 界定而獲得保障，自應能達到激勵農民努力從事生產之激勵誘因效果，因此即便 農民非擁有農地而是承租農地，但在財產權保障前提下，仍應能對農民產生激勵 誘因。