國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
觀察臺灣 60 年來涉及農地農有相關地權改革之農地政策法令變遷過程，不 難發現，第一次農地改革所主張之「農地農有」及創設自耕農所有權，從財產權 觀點分析，因農民擁有農地所有權後，相關農產收益界定清楚、明確，致農民努 力生產所獲報酬皆可盡歸農民所有，實有激勵誘因之效，故在農民自有農地之激 勵誘因下，推論農民會提高從事生產意願，進而增加農民所得、改善生活，尚屬 合理。民國 89 年農業發展條例雖修訂政策方向，放寬農地移轉限制，不再主張
「農地農有」，但因政策修訂後，對農民於從事農地利用過程中，有關農民所投 入成本與獲得收益因財產權明確界定而獲得保障，故在努力生產可獲得收入保障 之情形下，亦不待農地所有權之取得，自能激勵農民從事生產。
換言之，農地政策雖由第一次農地改革主張農民取得農地所有權，轉變為第 二次農地改革不再強調農民擁有農地所有權之重要性，並強調合理化租賃關係。
若從財產權觀點分析，倘承租農地（農民擁有農地使用權）對農民從事農地利用 而言，能確保農民於從事農地利用過程中，所投入成本與獲得收益因財產權明確 界定而獲得保障，自應能達到激勵農民努力從事生產之激勵誘因效果，因此即便 農民非擁有農地而是承租農地，但在財產權保障前提下，仍應能對農民產生激勵 誘因。
貳、所有權對農地利用影響初步分析
Young（1909：54）指出：「給予一個人一塊貧瘠的土地之所有權，他將使其 變成一個花園，但若給他承租一個有九年租約的花園，他將使其變成荒漠」。過 去文獻對上述之解讀，多數皆援引說明當農民擁有農地所有權後，因農地帶來的 生產收益盡歸於己，故自會達到激勵生產之誘因，即便是一塊貧瘠的土地，在所 有權的激勵誘因趨力下，自會努力從事改良、生產，使其變成一個花園。
然而經過本研究前述之分析，事實上，在民國 38 年三七五減租政策下之租 約，在承租人無所有權的情形下，似乎亦能成功地改善農民生活環境，雖有研究 指出農民取得農地所有權，耕種收益盡歸己有，以為激勵生產之誘因，惟經本章 分析後認為，主要因當時租佃關係惡劣、租佃不公平之情形環生，致使三七五減 租政策實質已改善當時之租佃環境，農民耕作意願大增，故不待農地所有權之取 得，即生激勵生產誘因。
此外，在三七五減租政策中，因耕地租約到期時，除出租者依耕地三七五減 租條例規定收回自耕外，如承租人願意繼續耕作應續訂租約，此時，雖佃農與地 主係簽訂租賃契約，但因該政策之制度效果會「持續」保障承租人繼續承租之權 利，因此承租人毋須擁有農地所有權，亦能達到與擁有農地所有權相同之誘因效
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
果，即屬一種準所有權的概念。故所有權是否直接對農民具有激勵誘因效果仍待 實證分析，抑或誠如本研究推論，過去主張以「所有權」為中心之政策方向，應 隨現今社會變遷適時調整，其實只要保障農民投入成本與未來收益相符，不待農 地所有權之取得，亦具有激勵誘因。
另一方面，本研究又觀察到目前農地利用問題與困境，多半歸因農民經營農 業所得不高，因此即便農民擁有農地所有權，因持有農地期間毋須繳交稅賦，反 造成任其休耕、閒置、消極利用，此種情形似與財產權理論中所指，在財產權的 保障下，可對私人利用效率產生激勵誘因和行為並未相符。因此，究竟所有權是 否可激勵農民從事生產？或因時代變遷，所有權已非唯一可激勵農民生產之激勵 誘因？本研究將藉由實證分析進一步釐清上述相關議題。
由於農地利用概念廣泛，為使後續實證能具體分析影響情形，本研究依據前 述相關文獻資料分析及推論，建立所有權與使用權對農地影響初步架構，包括成 本、農地利用及經營等三大面向（請參考表 3-29），作為本研究第四章問卷設計 之基礎。另因所有權之概念包括使用權，本質上無法將所有權及使用權視為是兩 個獨立因素，惟為利本研究比較分析，故在第一章的研究定義 3-42下，後續將著 重分析農民在從事農地利用時，若以使用權方式（如租賃）從事農地利用，因其 有租賃期限之限制，與無期限之所有權方式差異為何；此外，進一步釐清，農民 在擁有農地所有權與使用權不同情形下，是否會影響農地從事農業使用之態度、
維護農地環境之態度、投入資金改良農業設施之態度等；另由於購買農地所有權 需大量資金，因此農民在購買農地需要相當高之資金及成本負擔下，是否會影響 農民考量現實情形，反而選擇以承租方式取得農地？將於實證調查時一併釐清分 析。
表 3-29：所有權與使用權對農地影響初步分析一覽表
項目 所有權 使用權（租賃等方式）
財產權內涵 強調所有權 不再強調所有權
1.成本面向
(1)購買成本
購買農地所有權需大量費 用租賃農地使用權毋須大量 費用
(2)持有成本
毋須課徵田賦，無持有成本 須支付租金，有持有成本(3)擴大農場規模
成本 高 低
3-42 本研究所定義之所有權係指「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所
有物，並排除他人之干涉」，而使用權係指「得有期限自由使用、收益其占有物，並排除他人 之干涉，惟不能對物進行處分」。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
項目 所有權 使用權（租賃等方式）
2.農地利用面向
(1)農用
倘無法自耕，則出租或休耕 租賃農地，多為農業使用(2)非農用
轉用情形嚴重 較少部分從事非農業使用(3)農業設施改良
從事農業設施改良意願高 從事農業設施改良意願不 高(4)保育農地環境
保育農地環境長期利用意 願高保育農地環境長期利用意 願不高
3.經營面向
(1)農場規模
小 大(2)經營期間
長 短（因受租期限制）(3)資金運用情形
因 資 金 多 數 投 入 購 買 農 地，較不彈性因 資 金 少 數 投 入 租 賃 農 地，較具彈性
(4)政策補助
無 依小地主大佃農政策可領補助獎勵金 資料來源：本研究自行整理
註：依土地稅法第 22 條規定略以依都市計畫編定為農業區及保護區，限作農業 用地使用者，徵收田賦，惟田賦自民國 76 年第 2 期起停徵。
另因在探討農民所得時，倘農地涉及變更使用或其他非農業生產用途時，在 現今社會經濟發展條件下，其所得恐為農業使用之數倍。因此，本研究分析將建 立於「農地從事農業使用」之前提下，倘允許農地變更使用或從事其他非農業使 用，恐會影響本研究推論結果及造成偏誤，故「處分」農地之概念不在本研究討 論範疇中，特予說明。