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表 3-7：臺灣耕地所有權之分配（1952 年）一覽表
面積(甲) 所有權人之戶數 所有權人之總所有面積 實數(戶) 百分比(%) 實數(甲) 百分比(%) 0.5 以下 288,955 47.28 67,511 9.91
0.5~1.0 142,659 23.34 102,578 15.06 1.0~2.0 103,416 16.92 143,895 21.12 2.0~3.0 34,762 5.69 83,996 12.53 3.0~5.0 23,762 3.89 90,045 13.22 5.0~10.0 13,588 2.06 85,020 12.49 10.0~20.0 12,685 0.60 49,060 7.18 20.0~30.0 732 0.12 17,633 2.59 30.0~50.0 372 0.06 13,848 2.03 50.0~100.0 196 0.03 13,343 1.96 100 以上 66 0.01 14,226 2.11 合計 611,193 100.00 681,155 100.00 資料來源：王益滔，1991：195
綜上所述，因三七五減租政策施行後，減輕佃農負擔，生產力大增，農民生 活明顯改善，因此有「三七五新娘」、「三七五學生」及「三七五腳踏車」等名詞 流傳3-21，也因地租減免和地價跌落3-22，因此佃農為滿足其自有土地慾望，在耕 者有其田政策實施前，早已紛紛自購耕地 3-23。故減租政策之施行，似已成功改 善佃農生活，而其後耕者有其田政策之實行，雖不能排除亦有增加農地生產力、
改善農民生活的政策貢獻，惟因其與三七五減租政策實行時間過近，且相關農業 生產增加究竟是來自於肥料施作增加、戰亂停止造成整體農業生產力增加，抑或 耕者有其田政策下之「創設自耕農」所致增加，尚待進一步釐清。
貳、第二次農地改革政策內容及分析
隨著社會經濟結構轉變，農業退居次要地位，但自第一次農地改革以來所形 成的農業基礎條件並未適時調整。政府雖於民國 70 年間輔導家庭農場擴大經營
3-21 因三七五減租政策施行後，讓許多原本沒錢娶媳婦的農家也有餘錢辦喜事，因此有「三七五
新娘」這個名詞流傳。此外，還有「三七五學生」、「三七五腳踏車」等稱呼，說明減租使佃 農開始有能力娶親嫁女、送子女上學、購置生產設備和消費品，這些形容反應了三七五減租 帶來的正面影響。
3-22 行政院三七五減租考察團報告：各縣市佃耕土地地價，較減租前平均跌落三分之一至二分之
一（陳誠，1961：40）。
3-23
民國 38 年佃農購進耕地面積為 773 甲，戶數為 1,722 戶；三七五減租後，民國 41 年佃農購 進耕地面積為 9,862 甲，戶數為 17,639 戶（陳誠，1961：42）。
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面積與經營業務（包括共同經營、鼓勵代耕及委託經營），朝向企業化農場經營 發展，惟政策仍在貫徹耕者有其田之目標下，且當時三七五減租政策仍過度保護 佃農，出租人意願低落，致使相關擴大經營成效並不明顯。故自民國 80 年間開 始，農業結構已呈現明顯僵化現象，社會興起改革聲浪不斷。就地權制度而言，
農地移轉的身分限制，使得農業經營者因新進不易而漸呈老化；農地嚴禁細分，
使得地權關係日益複雜；加上耕地租佃制度過度保護佃農，使得耕地出租幾無收 回機會，從而降低租佃市場流動性，不僅阻礙土地利用效率的提昇，也不利於農 場規模的擴展（彭作奎，2000：42；顏愛靜，2001：26）。為解決歷年累積之結 構化問題，農業發展條例於民國 89 年 1 月 26 日修正頒訂，做出攸關地權及農地 利用管理政策最大變革。相關政策內容及分析說明如下。
一、政策內容
農業發展條例係於民國 62 年 9 月 3 日立法頒定，其間歷次幾次修正，皆是 在農地農有農用的政策原則下，解決小農經營所導致農業結構僵化問題，民國 89 年 1 月 26 日農業發展條例修正頒訂，確定「放寬農地農有、落實農地農用」
之新政策原則。本次相關修正條文重點說明如下（顏愛靜，2001：26-28）：
（一）放寬農地農有，改善農業經營結構：開放未具農民身分之任何自然 人及經許可之農企業法人可以承購耕地，期望引進外界之資金、技 術、人才及現代化經營理念參與農業經營，帶動農業升級；而在放 寬農地農有後，強化農地農用機制，以確保糧食安全、持續發展農 業及維護自然生態。惟為防杜地權集中之弊，乃限制私人取得農地
（耕地）面積之最高額為 20 公頃。
（二）落實農地農用，建立適地適作模式：依據自然環境、社會經濟因素、
技術條件及農民意願，配合區域計畫或都市計畫法令之土地使用分 區劃定結果，推動農地利用綜合規劃計畫，建立適地適作模式，並 定期通盤檢討，以因應經濟情勢及地方農業發展需要。
（三）採行總量管制方式，有計畫釋出農地：沿襲「農地釋出方案」中之 總量管制方式，將農業用地之劃定，明定中央主管機關為維護農業 發展需要，應配合國土計畫之總體發展原則，擬定農業用地需求總 量；並在不影響農業生產環境完整、維護糧食安全、國土保安及生 態保育等原則下，評估分期可變更之農地數量，並定期檢討，以便 有秩序地釋出農地。
（四）建立公共負擔機制，規範農地變更使用：明訂農業用地之變更使用，
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應視其變更之事業性質，繳交回饋金，並撥交中央主管機關所設置 之農業發展基金，專供農業發展農民福利之用，以充實農業建設。
（五）放寬耕地分割限制，減少長年產權糾紛：於條例修正前，原規定每 宗耕地不得分割及移轉為共有（繼承者除外），而共有耕地每人持分 5 公頃以上者始能分割，造成耕地處分及設定負擔等困擾，從而引發 產權糾紛；於條例條正後，明定分割後每宗耕地未達 0.25 公頃者不 得分割，但有七種例外情形3-24，用以解決因分割面積遭限制下所造 成的相關問題。期藉此限制使產權單純化，並減少共有地紛爭。
（六）農地有條件興建農舍，規劃高品質農村社區：農業發展條例修正後 取得農業用地之農民，無自用住宅者而須興建者，於不影響農業生 產環境及農村發展，得申請集村方式或在自有農業用地上興建農 舍。同時，政府應訂定獎勵協助辦法，對於以集村方式興建農舍者 提供用地、公共設施用地取得等，給予具體獎勵與必要協助，冀以 完善之公共投資，創造美好的農村景觀與高品質的農宅環境。
（七）活絡耕地租賃市場，便於擴展農場規模：明定修法後新訂立之耕地 租賃契約，其租期、租金及支付方式由雙方自由訂定，不適用耕地 三七五減租條例之規定，以改善已僵化的租佃制度。
（八）強化農地使用稽查，加重違規使用處罰：為消極避免投機行為滋生，
落實農地農用目標，明定主管機關應設農地違規使用稽查單位，並 建立農地違規使用獎勵制度，以彰顯成效；並加重都市土地及非都 市土地違規使用罰則，對違規者處以新臺幣六萬元至三十萬元高額 罰緩，以導正農地農用。
二、實施成效分析
在上述修正內容中涉及地權改革的部分主要為放寬農地農有、改善農業經營 結構，開放未具農民身分之任何自然人及經許可之農企業法人可以承購耕地。由 於我國憲法第 13 章基本國策中之國民經濟一節，第 143 條第 4 項明定：「國家對
3-24
參考農業發展條例第 16 條規定，有下列七種例外情形：(1)因購置毗鄰耕地而與其耕地合併 者，得為分割合併；同一所有權人之兩宗以上毗鄰耕地，土地宗數未增加者，得為分割合併；
(2)部分依法變更為非耕地使用者，其依法變更部分及共有分管之未變更部分，得為分割；(3) 本條例中華民國 89 年 1 月 4 日修正施行後所繼承之耕地，得分割為單獨所有；(4)本條例中 華民國 89 年 1 月 4 日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有；(5)耕地三七五租約，租 佃雙方協議以分割方式終止租約者，得分割為租佃雙方單獨所有；(6)非農地重劃地區，變更 為農水路使用者；(7)其他因執行土地政策、農業政策或配合國家重大建設之需要，經中央目 的事業主管機關專案核准者，得為分割。
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的限制下，確實對資源有效利用與經濟發展有負面影響（于宗先等，2004：350）， 且因有意願耕作者未必具有自耕農身分而難以投入農業經營行列，導致農村勞力 老化（彭作奎，2000：42），故多數文獻皆主張採取有條件或漸進式地開放農地 移轉限制（劉健哲，1992：89；姬世明，1996：120；李蕙君，1997：52；許松，
1998：16；蘇志超，1998：22；許文富，1999：158；邱湧忠，1999：167）。 惟從民國 89 年農業發展條例修正迄今，歷經十餘年後，是否確實產生原政 策預期效果？依周世強（2001：71）隨機抽樣訪查 100 位苗栗縣苑裡鎮內農民調 查結果3-25，如表 3-8 所示，僅有 6%於農業發展條例修正後提高出租土地意願，
資料來源：周世強，2001：71
另一方面，如表 3-9 所示，僅有 8%於農業發展條例修正後提高承租土地意
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輕人從事農業。同時也因為領取休耕補貼所得之實質金額高於將農地出租予其他 農民，故亦產生地主惜租心態。綜上所述，農業發展條例修正雖放寬農地農有之 限制，惟倘無根本解決農業經營環境不佳及休耕補貼金額過高的問題，對於農地 利用問題的解決效果恐有限。
表 3-9：受訪者承租土地意願
問卷題目 選項 人數(人) 小計(人)
農 發 條 例 修 正 後 是 否 提 高 您 承 租 土 地意願？
是 8 8
否 ( 最 大 原因)
農業經營環境不佳 52 無能力經營更大規模 39 92 害怕出租者故意刁難 1
其他 0
合計(人) 100 100
資料來源：周世強，2001：72
另依行政院主計總處歷年的農林漁牧業普查報告 3-26，全國農牧戶可耕作地 之面積，於民國 99 年底屬自有自用者計有 470,558 公頃，占耕地總面積之 81.2%
（詳如表 3-10），其比例逐年來呈現減少趨勢；而非自有自用耕地面積，由民國 89 年 113,109 公頃下降至民國 99 年 108,634 公頃，其中接受委託經營的比率及 面積亦下降。換言之，民國 89 年農業發展條例修正後，欲以新訂立之耕地租賃 契約活化租賃市場、擴大農場經營規模，惟於該統計數據中並無法顯現政策效 果；另統計數據中租（借）入、占用之面積及比例雖有增加之趨勢，惟因無法釐 清究係屬租（借）入或占用，故亦無法具體說明該項政策修正後之成效。
3-26 行政院主計總處辦理之農林漁牧業普查報告，其耕地與農業發展條例耕地有所不同，前者可 耕作地須依據實際用於農作物生產之土地查記，後者係指依據「區域計畫法」劃定為特定農 業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地，並將都市計畫區內之農業區、保護
3-26 行政院主計總處辦理之農林漁牧業普查報告，其耕地與農業發展條例耕地有所不同，前者可 耕作地須依據實際用於農作物生產之土地查記，後者係指依據「區域計畫法」劃定為特定農 業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地，並將都市計畫區內之農業區、保護