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肆、農業補貼政策對農地利用影響分析
為釐清農民擁有農地所有權對農地利用之影響，除上開相關農地政策之實施 成效分析外，尚須釐清農業相關補貼政策，包括老農津貼及休耕補貼，方能完整 釐清對農民而言各種農地利用之誘因，藉以分析對農民從事農地利用之影響情 形。
一、老農津貼
我國農民福利政策與社會上其他團體相比起步相當晚，直到民國 74 年才開 始農民健康保險的試辦，民國 78 年才通過農民健康保險條例。而相較於勞工保 險、軍公教保險與國民年金，都有設置老年給付或是退休項目等，以確保老年經 濟安全，農民健康保險則偏向健康醫療照顧，並未設置老年給付。雖於幾次修正 農民健康保險條例時規劃增修老年農民經濟安全之條文，惟因農民健康保險條例 屬社會保險，而老農津貼屬社會津貼，性質不同，因此於民國 84 年 5 月 31 日以 農民健康保險為對象制定「老年農民福利津貼暫行條例」，對於 65 歲以上符合發 放資格的農民，每人每月發放老年農民福利津貼 3 千元，作為老農年金制度上未 實施前的過渡措施。
該條例以行政院農業委員會為中央主管機關，行政院農業委員會並委託勞工 保險局承辦此項業務。自民國 84 年訂頒迄今已經修過十次，老年農民福利津貼 已由民國 84 年 5 月 31 日頒訂時每人每月發放 3 千元，至民國 100 年 12 月 21 日修正公布後，只要年滿 65 歲，且申領老農津貼時參加農民健康保險之農民（加 保年資合計六個月以上）或已領取勞工保險老年給付之漁會甲類會員（會員年資 合計六個月以上），自民國 101 年 1 月 1 日起，得申請發給每人每月 7 千元的福 利津貼，發放至本人死亡當月止，並自民國 102 年 1 月起實施排富規定。
政府為照顧真正對農業長期貢獻之農民生活，再於民國 103 年 7 月 16 日修 法將申領老農津貼之年資由六個月延長為十五年，並增列須為我國國民，在國內 設有戶籍，且於最近三年內每年居住超過 183 天為請領津貼之資格條件。換言 之，過去農民為參加農民健康保險只需加保年資合計六個月以上，並符合其他相 關資格條件，即可領取老農津貼，往往造成政府財政嚴重負擔3-30；而於民國 103 年 7 月 16 日修法後，延長投保年資，且增列須於最近三年內每年居住超過 183 天之資格條件等，將可適度將短暫從農或長期旅居國外者排除於申請老農津貼之
3-30
以行政院農業委員會編列民國 102 年預算為例，編列老農津貼 465 億元，約占行政院農業委 員會可用預算 1,309 億元之 35%（尚不包括直轄市必須負擔一半的老農津貼），顯見本預算 造成政府財政沉重負擔。
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範圍外，不但可有效反映老農津貼「照顧長期從農者」立法目的，並使政府農業 預算經費配置更加合理化。
由於老年農民福利津貼暫行條例制定時，是以農民健康保險為對象，故造成 欲請領老農津貼之農民須先符合農民健康保險資格，在此前提之下，尚有其他加 保年資及排富條款等之相關條件皆符合後，方能請領老農津貼。而依民國 102 年 11 月 7 日修正公布之「從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資 格審查辦法」，申請加入農民健康保險的資格除訂有年齡、從事農業工作時間達 90 日以上等相關規定3-31外，尚訂有須擁有或承租農地面積之規定：
（一）自有農地者：以本人、配偶、同戶滿一年之直系血親、翁姑或媳婦所有農 地（包括農、林、漁、牧用地，但三七五減租耕地除外），林地平均每人 面積 0.2 公頃以上、其餘農地平均每人面積 0.1 公頃以上，或依法令核准 設置之室內固定農業設施平均每人面積 0.05 公頃以上，從事農業生產者。
（二）承租農地者：以本人及其配偶承租農地（包括農、林、漁、牧用地），符 合下列情形之一：
1.承租三七五減租耕地平均每人面積 0.2 公頃以上，從事農業生產者。
2.承租三七五減租耕地以外之農地，林地平均每人面積 0.4 公頃以上、其 餘農地平均每人面積 0.2 公頃以上，從事農業生產，訂有租賃契約，經 地方法院或民間之公證人公證者。但向政府機關、公立學校、公營事業 機構承租農地者或經由農業主管機關指定之單位承租農地且租賃契約經 農業主管機關備查者，得不經公證。
3.自有林地面積未達 0.2 公頃，其餘農地面積未達 0.1 公頃 ，但連同承租 農地面積合計，林地平均每人面積達 0.4 公頃以上、其餘農地平均每人 面積達 0.2 公頃以上，從事農業生產者。
換言之，農民為申請加入農民健康保險，基本上皆需擁有農地面積從事農業 生產，倘為自有農地者，至少本人、配偶、同戶滿一年之直系血親、翁姑或媳婦 所有農地（包括農、林、漁、牧用地，但三七五減租耕地除外），林地平均每人 面積 0.2 公頃以上、其餘農地平均每人面積 0.1 公頃以上。
3-31
依審查辦法第 2 條規定，從事農業工作之農民（以下簡稱農民）申請參加農民健康保險（以 下簡稱本保險），應具備下列各款資格條件：（1）年滿 15 歲以上者；（2）每年實際從事農業 工作時間合計達 90 日以上者；（3）無農業以外之專任職業者；（4）自有或承租農地依法從 事農業工作連續經營滿一年；（5）全年實際出售自營農、林、漁、畜產品銷售金額平均每人 達月投保金額三倍以上或投入農業生產資材平均每人達月投保金額二分之一以上金額者；（6）
未領有其他社會保險養老給付或老年給付者。
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103 1,349,903 8,228,677 651,482 55,290,923 48.26 63,519,600 資料來源：行政院農業委員會 103 年農業統計年報註：老農津貼占農民健康保險之比率值（B/A）及兩者金額之合計值，為本研究另 行計算。
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二、休耕補貼
為因應我國加入世界貿易組織（WTO），開放稻米進口及削減農業補貼，原 由政府編列預算辦理收購之農產品須逐年調降生產補貼及調整產業結構，輔導農 民輪作或辦理翻耕、種植綠肥、景觀作物等休耕措施，以符合我國入會承諾。早 期休耕政策源自民國 73 年稻米生產及稻田轉作六年計畫，其計畫目標係為實施 稻米計畫生產，輔導稻田辦理休耕或轉作。主要目的係引導農民放棄種植水稻，
轉（契）作種植進口替代、外銷潛力及地區特產等作物，給予轉（契）作補貼，
或休耕種植綠肥維護地力，給予直接給付，以達稻米供需平衡，及維持農民收益。
自民國 87 年開始實施休耕政策，二十餘年來休耕面積從 6 萬餘公頃逐年增加至 22 萬餘公頃（詳如表 3-22），原為因應加入世界貿易組織所採取之不得已農地政 策，迄今業形成常態性政策。近年來我國農業面臨勞動力老化、農戶經營規模小 等問題，無法發揮經濟規模效果，而休耕補貼政策自實施以來，亦衍生不少問題。
根據立法院審查行政院農業委員會 100 年度預算案審查報告，當時國內 22 萬餘公頃休耕地3-32，其中連兩期休耕有 6 萬公頃，而領取補貼農民，一期作有 17.7 萬人、兩期作有 22.1 萬人，每期每公頃補貼 4.5 萬元，每年約發出 100 億元 休耕補助金 3-33。長期以來，除了造成農民寧願將農地休耕領取休耕補貼，而不 願出租農地外，亦變向墊高了農地租金行情水準，造成部分農民承租農地之租金 障礙，不利新進農民加入農作或現農民擴大農場經營規模。因此，相關農地改革 政策雖一方面鼓勵農民從事農用、擴大農場經營規模，但另一方面卻提供高額之 休耕補貼，變向促使農民逆向選擇從事休耕。雖稻田多元化利用計畫下之休耕亦 屬政府農業政策之一環，惟當政策規劃過當，農民逆向選擇休耕時，造成長期下 來逐年增加的休耕農地，反而阻礙了農地活化利用。
為解決此一問題，行政院農業委員會農糧署於民國 102 年推動「調整耕作制 度活化農地中程（102~105 年）計畫」，優先活化一年兩期連續休耕的 5 萬公頃 農地，透過政策補助調整，鼓勵兩期休耕地中至少復耕一期，種植玉米、牧草、
小麥、毛豆等進口替代作物，預計未來四年可活化 4 萬 5 千公頃耕地，藉以提高 我國糧食自給率 1.4%，民國 105 年目標達到 34.9%。且透過休耕補助限領一期，
鼓勵無力耕作的老農或無意願耕種的非專業農民釋出農地，出租給專業農民耕 作，除增加年輕人從農機會外，活化耕地亦可增加 10 萬人就業機會（行政院主
3-32
休耕面積之統計係以期作面積作為統計基準，1 公頃農地假如休耕兩期，則在休耕面積統計 上則會出現休耕面積 2 公頃之情形。
3-33
休耕補助由農產品受進口損害救助基金支應，該基金至民國 100 年底僅剩餘 15 億元，顯不足 以支應。行政院農業委員會自民國 101 年度起，分年補撥充實農損基金預算，以穩定休耕補 助財源。
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計總處，2014：7-8）。此次調整方式，將原本補貼於農地主部分轉為補貼承租人，
讓補貼金額能夠實質作為種植作物之用。每一個農地主同樣一年可領取兩期作補 貼，卻藉由政策方式將原兩期之休耕補貼，轉為一期休耕補貼及一期轉（契）作 補貼，倘加計出售農作物收入，農地主收益優於原休耕實質所得。對於政府而言，
不但可以活化農地、提高國產糧食自給率、確保農田永續利用外，亦由原本須辦 理每年兩期作休耕補貼，降為每年一期作休耕補貼，減輕政府財政負擔，且解決 過去休耕補貼不斷被人詬病，因農業利潤無法高於補貼金額，導致農民選擇繼續 休耕，致休耕地活化利用之困難，達到政府、地主與承租人三贏局面。
不但可以活化農地、提高國產糧食自給率、確保農田永續利用外，亦由原本須辦 理每年兩期作休耕補貼，降為每年一期作休耕補貼，減輕政府財政負擔，且解決 過去休耕補貼不斷被人詬病，因農業利潤無法高於補貼金額，導致農民選擇繼續 休耕，致休耕地活化利用之困難，達到政府、地主與承租人三贏局面。