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第三章 臺灣農地政策變遷影響農地利用之分析
臺灣地狹人稠，農地資源非常有限，近年來隨著時代變遷，社會經濟發展，
以及全球化、科技化趨勢之影響，使得我國傳統農業型態亦隨之逐漸轉變。自臺 灣光復至今，為因應農地利用轉型，農地政策也隨之歷經多次重要之改革。由於 農地政策變遷過程長達 60 餘年，故本研究先於本章第一節中，將第一次農地改 革、第二次農地改革、小地主大佃農政策及相關農業補貼政策進行分析，以釐清 政策變遷情形及施行內容；其次則針對當前農地利用問題進行分析，做為後續分 析之基礎。最後，則初步歸納農地政策及所有權對農地利用之影響，並作為下一 章建立後續實證之研究假設基礎。
第一節 農地政策施行內容之變遷分析
由於本研究主要分析所有權影響農地利用情形，故著重分析歷次涉及地權政 策改革之第一次農地改革（三七五減租、公地放領、耕者有其田）、第二次農地 改革 3-1（民國 89 年農業發展條例修正），以及當前的小地主大佃農政策。其中 三七五減租、公地放領雖非涉地權改革，惟因其與耕者有其田實施時間非常接 近，為釐清政策效果間之影響，故併同分析探討。而民國 89 年農業發展條例修 正內容將「農地農有農用」修改為「放寬農地農有，落實農地農用」，政策上轉 變為不再強調農民擁有農地所有權之重要性3-2。而小地主大佃農政策因主要政策 目的係以承租農地方式擴大農場經營規模，實屬農民擁有農地使用權影響農地利 用情形3-3，又因其為當前農地政策推辦重點，故亦為本節之分析重點。此外，因 農業相關補貼政策（老農津貼及休耕補貼）亦影響農民從事農地利用情形，故在 本節中一併分析。
壹、第一次農地改革政策內容及分析
臺灣光復初期，由於當時農村租佃多承襲日據時代舊規，在地主欺壓佃農的 情形下，租佃關係普遍惡劣，造成農民生活不安、生產意願低落，引發種種社會
3-1 同前註 1-8。
3-2 民國 89 年的「農地開放自由買賣」解除了第一次土地改革（即農地改革）以來農地只能由自 耕農承受的限制。這是兩個完全相反的農地管制意識形態，在邏輯上，如果「農地改革」是 一種「改革」，那麼解除「農地改革」的「開放農地開放自由買賣」，應該是「反改革」才對
（李承嘉，2012：99）。
3-3 小地主大佃農的政策目標與戰後初期的農地改革目的相反，它的目的在擴大農場經營規模，
並且鼓勵以承租眾多小地主農地的方式來進行，這與戰後初期農地改革，以減少佃租戶、扶 植小地主的目的，截然不同（李承嘉，2012：99）。
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經濟問題。第一次農地改革包括三七五減租、公地放領及耕者有其田政策，透過 這三項措施，國民政府不但穩定了政權，並且取代原有地主及仕紳，牢牢地控制 了廣大的農村，更重要的是透過農地改革，國家汲取了農村剩餘，積累資本發展 工商業（李承嘉，2012：15）。相關政策內容及分析說明如下。
一、政策內容
（一）三七五減租
「耕地三七五減租條例」實施於民國 40 年 5 月 25 日3-4，主要內容說 明如下：
1. 減低租額負擔：耕地地租租額以主要作物正產品全年收穫總量 375‰為上 限3-5，原高出此標準者必須減至 375‰，原低於此標準者不得增加3-6。 2. 免除佃農其他負擔：佃農之農舍如由出租者提供，出租者不得藉詞拒絕 其繼續使用或收取報酬3-7；承租者所作對於耕地之改良，於耕地歸還時 由出租者償還之3-8；出租者不得預收地租及收取押租3-9。
3. 租期之保障：耕地租佃期間不得少於 6 年 3-10；耕地租約應一律以書面 為之3-11；耕地租約到期時，除出租者依本條例規定收回自耕外3-12，如 承租人願意繼續耕作應續訂租約3-13。
（二）公地放領
公地放領，即是政府將公有耕地，准許合於規定資格之農民，依照規 定手續，申請承領，即可取得土地所有權。其目的主要在扶植佃農使之成 為自耕農，使承領公有耕地之農民，終止與政府間之租佃關係，取得耕地 所有權（周煌明，1983：98）。自民國 37 年頒佈「臺灣省放領公地扶植自
3-4 耕地三七五減租條例於民國 40 年公布實施，但臺灣早在民國 36 年已於屏東市展開三七五減 租工作，民國 38 年並在臺灣省全面推行（李承嘉，2012：43）。
3-5 三七五減租以民國 36 年及民國 37 年之平均正產物收穫總量為計算依據，而非每年依 37.5%
重新計算，故為定額制非定率制。
3-6 參考耕地三七五減租條例第 2 條。
3-7 參考耕地三七五減租條例第 12 條。
3-8 參考耕地三七五減租條例第 13 條。
3-9 參考耕地三七五減租條例第 14 條。
3-10 參考耕地三七五減租條例第 5 條。
3-11 參考耕地三七五減租條例第 6 條。
3-12 參考耕地三七五減租條例第 17、19 條。耕地租約依第 17 條規定，有下列情形得終止：(1) 承租人死亡而無繼承人時。(2)承租人放棄耕作權時。(3)地租積欠達兩年之總額時。(4)非因 不可抗力繼續一年不為耕作時。(5)經依法編定或變更為非耕地使用時。
3-13 參考耕地三七五減租條例第 20 條。
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耕農實施工作要點」開始試辦，民國 40 年再頒佈「臺灣省放領公有耕地扶 植自耕農實施辦法」，至民國 65 年截止，承領耕戶共 286,287 戶，放領面 積為 138,956.6757 公頃（周煌明，1983：109）。
（三）耕者有其田
「實施耕者有其田條例」實施於民國 42 年 1 月 20 日，並於民國 82 年 7 月 30 日公布廢止，主要內容說明如下：
1. 耕地徵收：並非地主出租耕地全面徵收，僅以七類土地予以徵收，然後 放領，包括：(1)地主超過保留標準的土地；(2)共有之耕地；(3)公私共有 之私有耕地；(4)政府代管之耕地；(5)祭祀公業宗教團體之耕地；(6)神明 會及其他法人團體之耕地；(7)地主不願保留申請政府徵收之耕地3-14。 2. 補償地價：依照各等則耕地主要作物正產品全年收穫總量之兩倍半計 算；至收穫總量，依各縣市辦理三七五減租時所評定之標準計算 3-15， 並以實物土地債券七成及公營事業股票三成搭發之3-16。
3. 承領耕地：耕地經徵收後，由現耕農民承領 3-17，承領耕地之地價，與 該地被徵收的價格完全相同，即該地主要作物正產品全年總收穫量的兩 倍半，分十年均等攤還，以實物或同年期之實物土地債券繳納之。其平 均負擔，以不超過同等則耕地，三七五減租後佃農現有負擔為準3-18。 二、實施成效分析
第一次農地改革的實施，李承嘉（2012：228-229）指出一方面促成資本初 始積累，另一方面進行資本轉移。在增進資本初始積累部分，主要是因為三七五 減租及耕者有其田促使耕地使用人（包括三七五減租的佃農及因耕者有其田而獲 得耕地所有權者），增加耕地的年收益（剩餘價值）。資本轉移部分，首先是將耕 地的收益從地主手中，轉移到政府手中3-19；第二，政府用公營股票給付給地主，
使地主變成資本的持有者；第三，農地改革促使耕地地主轉向都市土地投資。因 此，第一次農地改革中，國家一方面將耕地生產的剩餘由地主手中轉到政府手
3-14 參考實施耕者有其田條例第 8 條，其中地主超過保留標準的土地係指超過該條例第 10 條規 定保留標準之耕地，地主得保留其出租耕地 7 則至 12 則水田 3 甲。
3-15 參考實施耕者有其田條例第 14 條。
3-16 參考實施耕者有其田條例第 15 條。
3-17 參考實施耕者有其田條例第 19 條。
3-18 參考實施耕者有其田條例第 20 條。
3-19 主要是因為實施耕者有其田造成了原先必須支付給地主的租金，改為支付給政府（包括地價 攤還及田賦繳納），加上肥料換穀（政府以高於國際價格計算肥料價格與農民換穀）和餘糧 收購（政府以較低的價格強制收買大戶餘糧）所造成的。
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增加 81%（陳誠，1961：39）。另依據當時臺南、雲林、宜蘭三縣及臺南市推行 三七五減租前後主要農作物生產比較（如表 3-1），多數作物如水稻、甘藷的種植 面積、總收穫量及平均收穫量相較於推行三七五減租前皆有明顯增加，其中種植 面積、總收穫量增幅最大的為雲林縣的花生，分別為 68.79%、64.17%，而每公 頃平均收穫量增幅最大的為臺南市的水稻 38.82%。雖然亦有部分作物平均收穫 量不增反減，如雲林縣的花生減少 2.34%，惟恐係因面積增加幅度（68.79%）大 於總收穫量幅度（64.17%），致使平均收穫量因而減少。整體而言，從相關文獻 而足，使佃農忍受無法忍受之痛苦（陳誠，1961：9）。然徐世榮、蕭新煌（2003：44-47）指 出雖然地主對佃農收取高額之地租，使得佃農家庭的生活相當的困苦，但卻仍然會重視佃農 之「生計倫理」，使其能夠活下去，不至於讓其餓死或進行佃農抗爭活動。因此對於當時政 府所形塑地主貪得無饜、嚴重剝削佃農的形象有所質疑。‧
資料來源：內政部，1951：27-28
註：資料來源係根據各縣市對考量團報告，時期為民國 39 年 12 月。
資料來源：民政廳地政局，1949：35-36
表 3-3：各縣市佃農增加收益用於增加生產費平均百分比比較表
資料來源：民政廳地政局，1949：37
至民國 42 年所實施之耕者有其田政策，如表 3-4 所示，原私有自耕地於實 施前約占 61.4%，至條例實施後提昇至 84.8%。而條例實施後，仍由地主所有之
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出租耕地，亦由 38.6%降至 15.2%。顯示出耕者有其田政策實施後，私有自耕地 比率明顯地提高，符合憲法第 143 條第 4 項：「國家對於土地之分配與整理，應 以扶植自耕農及自行使用土地人為原則，並規定其適當經營之面積。」所指扶植 自耕農之精神。
表 3-4：實施耕者有其田條例實施前後面積比較一覽表 單位：甲 條例實施前 條例實施後
自耕與出租 面積 百分比 面積 百分比 備註 私有自耕地 418,503 61.4 577,717 84.8
私有出租耕地 262,651 38.6 103,437 15.2 政府徵收放領耕地計 143,568 甲 合計 681,154 100.0 681,154 100.0
資料來源：殷章甫，1981：26
若進一步觀察當時承領戶數及面積可發現，如表 3-5 所示，承領 0.5 公頃以 下面積的戶數為最多計有 91,980 戶，占承領戶數的 47.43%。而每戶平均承領面 積則以 0.5~1 公頃面積最多，占放領耕地面積之 28.27%。換言之，在當時耕者有
若進一步觀察當時承領戶數及面積可發現，如表 3-5 所示，承領 0.5 公頃以 下面積的戶數為最多計有 91,980 戶，占承領戶數的 47.43%。而每戶平均承領面 積則以 0.5~1 公頃面積最多，占放領耕地面積之 28.27%。換言之，在當時耕者有