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企業的形象。為了降低企業這方面的風險，他們開始思考未來透過承租農地的方 式，交由專業代耕者依照標準作業流程進行代耕，該農地全部產出皆交由該企業 負責銷售。如此一來，不但可以穩定食材品質，亦可降低糧食安全的風險。因此，
在國人重視糧食安全的氛圍下，當企業開始思考垂直整合糧食生產鏈時，必然是 透過承租方式擴大農場經營規模。
「部分強調糧食安全的企業，過去是透過經銷商來收購農產品或契作農產 品，但因為後來發現透過經銷商收購的農產品也不一定能保證農產品安全，所 以，他們也開始在思考透過企業來承租農地後，請人來依照他們的標準作業流程 代耕，以確保農產品的品質，因此我認為承租應該已經是必然的趨勢。」（編號 B）
綜合上述，本研究前述推論，雖然農民「想要」擁有自己的農地，但因考量 現實層面，仍是會透過農地使用權方式（承租）擴大農場經營規模，而這樣的方 式，對於農民從事農地利用而言，亦具有激勵誘因。且在目前的社會背景下，由 於購買農地價格太高，年輕農民資金不足、心態不定，又老農民不願出售農地心 態下，藉由出租方式活化農地，勢必是未來的趨勢。又因本研究問卷調查結果指 出高達八成的受訪者認為小地主大佃農政策對農地利用有正面影響，其中則以可 活化休耕地、促進農地流通，以及增加效率等影響為最多。故目前小地主大佃農 政策所鼓勵之承租農地方式，不但具有激勵誘因，對農民從事農地利用有正面影 響，本研究認為更是未來擴大農場經營規模之主要方式。
貳、小地主大佃農政策分析
小地主大佃農政策施行迄今頗具績效，且依陳保基（2014：32）指出，在優 先活化之連續休耕農地 4.8 萬公頃中，其中民國 102 年復耕面積約 3.1 萬公頃，
活化比率 65%，對於活化休耕地顯有績效。既然農民擁有農地使用權對於農民從 事農地利用而言具有激勵誘因，且本研究又推論出在目前的社會背景下，政策鼓 勵將農地透過出租方式提供給合適的人耕作，勢必是未來的趨勢，又為何從近幾 年統計數據分析，發現小地主大佃農政策績效有成長逐漸趨緩的情形（詳本研究 第三章）？本研究透過問卷調查及訪談調查綜合分析後，歸納出以下五點原因，
茲分別說明如下。
一、地主願意出租之農地多已經初步釋出
依本研究第四章的問卷調查結果發現，有 76.5%的農民願意參與小地主大佃 農政策，承租他人農地來自行耕種，主要因為擴大農場經營規模可降低成本及增
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加收入。然而無意願出租農地提供他人耕種者，比例卻高達 66.6%，主要因為受 訪者目前都在從事農作，若在人力許可的情形下，皆有意願留下來自己耕種，不 願意出租他人。若針對目前已經有參與小地主大佃農政策之受訪者分析，則有高 達 90%農民願意參與小地主大佃農政策，承租他人農地來自行耕種，且無人有意 願出租農地提供他人耕種者。換言之，除非是無力經營之農民，否則對於農民而 言，在增加收入及降低成本目標下，多數農民皆願意額外耕種農地。因此，釋出 農地之來源則主要以無力或無意願耕種之地主為主。
在此背景下，該政策一開始推動時，無力或無意願耕種之地主紛紛皆已經配 合該政策出租農地，尚未出租的，除了不在地主、產權複雜地主外，或因農地本 身條件欠佳、不適合農作，因此即便地主有意願出租，仍沒有農民願意承租，抑 或因農地本身位於都市周圍，地主期待出售或變更農地，以獲得更高的收益，故 無意願出租農地。因此，地主願意出租之農地多已初步釋出完畢，可預期在此情 形下，未來願意出租農地之新地主將會趨勢性的減少，造成績效逐漸趨緩。基此，
後續該政策是否仍該持續關注多少農地及農民參與等「量」的問題？抑或應調整 方向，關注未參與農地或已參與農地之情形等「質」的問題，似乎更能夠凸顯出 該政策之核心價值及績效。
「至於對於推動成效部分，其實能講的、能推動的都已經協調完了，目前剩 下的就是對三七五減租政策有疑慮的人，所以已經很難推了，可以發現目前其實 已經出現成長遞減的情形了。」（編號 F）
二、三七五減租政策之持續影響
誠如前述分析，目前農村社會中仍存在農民對於三七五減租政策之恐懼，致 使許多農民害怕簽訂書面契約。因此當小地主大佃農政策推行須由地主及農民簽 訂書面契約時，許多地主在三七五減租政策之恐懼下，擔心一旦簽訂書面契約 後，會使出租耕地無法收回，故不願意簽訂書面簽約，只願意以口頭租約方式將 農地交由承租人耕種，使小地主大佃農政策施行績效仍為有限。
由於三七五減租政策推行迄今已逾 60 餘年，且自民國 89 年農業發展條例修 正以來，已明確訂定民國 89 年修法後新訂立之耕地租賃契約，其租期、租金及 支付方式由雙方自由訂定，不適用耕地三七五減租條例之規定，實為解決農民對 於三七五減租政策之恐懼。然時至今日，本研究調查仍可發現，此政策影響仍然 存在，且這樣的影響在部分鄉鎮市特別明顯，也不一定只有年老農民才有，雖部 分農地現已交由農家第二代來管理，但可能是因為農家第二代主要係從老農民手 中傳承下來，故對於三七五減租政策之恐懼，亦部分傳承下來。因此在三七五減
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租政策之恐懼下，地主不願意簽訂書面契約，只願意透過口頭租約或委託代耕方 式將農地交由他人耕作，致影響小地主大佃農政策整合農地活化之績效。
「中年農民會說：『我才不要呀！什麼時候土地被政府收去我都不知道。』
因此，三七五減租政策可能不只在老農身上，中年農民也深受影響」（編號 D）
「三七五減租政策的影響其實是有地區性的，在宜蘭地區尤其嚴重。當地人 都會說，在宜蘭沒有人會和你簽租賃契約的。」（編號 D）
三、農民健康保險資格影響農地整合活化
在本研究調查過程中，本研究另外發現，除了上述三七五減租政策之影響致 農民不願簽訂書面契約外，尚因農民欲請領老農津貼須符合農民健康保險之資 格，致農民不願出租農地，或即便農民願意出租農地，亦影響其在租約上簽訂出 租農地之面積，較實際出租農地面積短少之情形。
由於民國 103 年 7 月 16 日修正公布之「老年農民福利津貼暫行條例」中規 定，老年農民的資格，除年滿 65 歲外，尚須參加農民健康保險或已領取勞工保 險老年給付之漁會甲類會員具有十五年以上。而當農民申請加入農民健康保險 時，除訂有年齡、從事農業工作時間達 90 日以上等相關規定5-7外，尚訂有須擁 有或承租農地面積之規定，以證明其具有農作之事實。
倘為自有農地者，至少本人、配偶、同戶滿一年之直系血親、翁姑或媳婦所 有農地，除林地平均每人面積 0.2 公頃以上，其餘農地平均每人面積 0.1 公頃以 上，倘為承租農地者，至少以本人及其配偶承租農地，除林地平均每人面積 0.4 公頃以上，其餘農地平均每人面積 0.2 公頃以上（承租三七五減租耕地平均每人 面積 0.2 公頃以上）。因此，小地主大佃農政策在該規定下，往往造成地主即便 農地全部出租，但在租賃契約上所載出租面積會較實際出租面積短少 0.1 公頃，
目的就是要讓地主自己能夠持有那 0.1 公頃的農地以保留農保資格。此外，又由 於眷屬亦可依附於家中任何一個農保資格下進行加保，惟仍須符合上述每人須持 有 0.1 公頃的農地。因此，若家中尚有 5 個眷屬要加保，連同農民自己，則會在 出租契約上保留 0.6 公頃農地不出租之特殊情形。
「農民要持有農地 0.1 公頃農地才能夠具有農保資格，所以，如果農民把農 地全部都出租出去，可能就沒有那個農保資格了，因此，他們為了要保有那個農 保資格，手上都持有 0.1 公頃農地。」（編號 B）
5-7 同前註3-31。
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換言之，小地主大佃農政策除受三七五政策之影響致農民不願簽訂書面契約 外，尚因農民欲請領老農津貼須符合農民健康保險之資格，故農民為符合農民健 康保險資格之審查，而持有 0.1 公頃農地之特殊現象。在老農津貼之補貼政策下，
變相影響農民持有農地不願意出租，或改用租賃契約上所載面積少於 0.1 公頃方 式出租，對於整體農地利用而言仍為負面影響，除影響整體農地活化整合利用 外，亦影響該政策之推動績效。
四、缺乏地緣關係難透過承租農地擴大農場經營規模
小地主大佃農政策獎勵透過承租農地方式擴大農場經營規模，然經本研究調 查發現，在農村社會中，除非農地主打算要將農地從事非農業使用，否則農地主 在出租農地過程中亦會有「惜租」心態，即如果不認識承租人，不知道承租人打 算要如何種植農作物、如何施肥噴農藥等，並不會願意將土地出租給他，避免其 破壞農地。因此，承租人必須要適當地融入農村才能夠租得到農地。
「如果你是一個外來的人，很難租到農地。但如果你是一個跟著人家一步一 腳印去學習從農的人，人家知道你是一個怎麼樣的人之後，就會放心把農地交給
「如果你是一個外來的人，很難租到農地。但如果你是一個跟著人家一步一 腳印去學習從農的人，人家知道你是一個怎麼樣的人之後，就會放心把農地交給