國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 文獻回顧與理論基礎
影響農地利用因素有許多，包括土地生產力等級、實施農地重劃、農業灌溉 設施、土地利用計畫等（顏愛靜、賴宗裕、陳立夫，2004：41），又依 North（1990：
3）所指，制度是人為制定的限制，用以約束人類的互動行為，故農地政策所形 塑出來的制度環境，亦會對農民從事農地利用產生影響。由於制度是一種行為上 的規範，是一種具連續性的動態過程，會因時空及對象的變遷而有所調整及轉 變。因此，在本研究進行之前，先針對過去探討影響農地利用相關文獻成果進行 回顧，包括兩次農地改革、小地主大佃農政策、農地經營規模、財產權影響農地 利用等相關文獻；其次，因本研究主要探討農民擁有農地所有權對農地利用影響 分析及激勵情形，故再行說明財產權理論及激勵理論，並建立本研究之分析架構。
第一節 影響農地利用相關文獻回顧
由於農地利用概念廣泛，包括一切涉及農地生產、生活及生態功能，發揮農 地利用價值，保護農地生態完整，或有秩序地使用土地等各項行為皆屬之，而其 中影響農地利用之因素眾多，相關研究更多如過江之鯽。因本研究主要探討農民 擁有農地所有權對農地利用之影響，其「農地利用」定義主要從財產權理論延伸
「農民會如何利用或運用農地安排各項經濟行為」，係屬一種農民實質性的認 知。因此本節主要著重兩次農地改革、小地主大佃農政策影響農民從事農地利用 之文獻，另因過去部分文獻亦從農場經營規模、財產權理論探討對農地利用影 響，且涉及本研究範疇，亦於本節中一併進行回顧。
壹、農地改革影響農地利用文獻
多數文獻指出第一次農地改革開始於民國 38 年政府所實施的三七五減租、
公地放領及耕者有其田政策，另雖有部分研究2-1以民國 68 年前後作為第一次、
第二次農地改革之分界點，然因民國 89 年農業發展條例修正，正式確立「放寬 農地農有，落實農地農用」之政策方向，放寬農地移轉限制，故本研究以民國 89 年作為第二次農地改革之始。茲回顧兩次農地改革及當前鼓勵擴大農場經營 規模之小地主大佃農政策相關文獻及研究成果。
2-1 同前註1-8。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
一、第一次農地改革影響農地利用情形（民國 38 年起）
臺灣光復初期，因受戰爭破壞，百廢待舉，多數居民皆以農業為生，農業人 口急劇增加。惟因當時農村租佃多承襲日據時代舊規，在地主欺壓佃農的情形 下，租佃關係普遍惡劣，造成農民生活不安、生產意願低落，嚴重妨礙農村土地 利用與農村發展。民國 38 年政府遷台後，積極實施三七五減租、公地放領及耕 者有其田政策，可視為是第一次農地改革的三個階段。
第一次農地改革先藉由三七五減租初步做到減輕租額，再藉由公地放領將公 有耕地放領給合於資格規定的農民，以扶植自耕農。最後則透過耕者有其田，創 設自耕農，調整業佃關係，並解決耕地所有權分配問題，達到刺激農民生產、提 升農民所得、帶動農業發展之目的。尤重道（2000：27）指出我國過去的農地改 革，重點在調整地權分配，保障實際耕作之農民，以激勵其生產、改善其生活；
而顏愛靜（2001：26）進一步指出：農地有效利用是農業增產的要件，是以我國 向以「農地農有農用」為土地政策最高指導原則，冀藉現耕農民取得耕地所有權，
耕種收益盡歸己有，以為激勵生產之誘因，則不須任何監督費用，農民自會克盡 地利。故早期相關文獻認為，在「農地農有農用」的制度結構下，可激勵農民從 事農業生產，使得農業生產增加，農民所得大幅提高。
多數文獻認為，第一次農地改革之實施和平地分散了土地所有權集中的情 形，除了增加農業收益與農業產量，並增加採用創新與投資意願外（吳聰賢，
1981：9-16），另因改善農民生活，提高農民政治意識，為我國實行民主憲政奠 定了良好基礎（趙淑德，1995：200）。而第一次農地改革結果已為世界公認是最 具成效的，且被譽為近 20 多年來「經濟的奇蹟」（顏愛靜譯，1979：26-27）。其 中耕者有其田的政策目標，藉現耕農民取得耕地所有權，將耕種利益盡歸己有，
以為激勵生產之誘因，更為第一次農地改革之推行基礎理念。
藉由創設自耕農所有權的方式，第一次農地改革成功地促進農業生產增加、
農民所得提高等效果，惟仍有少數研究指出第一次農地改革後，農場經營效率不 升反降的結論。如洪嘉瑜（1990：5-1~5-4）研究比例租佃制度與固定租額制度 之效率，藉由實證分析，發現三七五減租不具有技術效率，同時也沒有造成經濟 效率的改變；惟因該實證的結果，作者認為尚有替代變數的選擇、樣本數太少，
以及部分的理論與實證不能一致等限制，故在研究結果推論上仍須保守。而樊家 忠（1995：62）將農地改革後（1950~1951）與日據時代（1925~1927）的資料相 比較，並依據實證結果（技術效率值與收益成本比）推論耕者有其田政策，並無 提高農業生產效率的效果；惟自民國 17 年至 38 年的 20 年間，是否確無產生其
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
他重大影響因素 2-2影響農業產值，進而影響實證研究結果？似須再三斟酌。此 外尚瑞國、林森田（1997：70）及尚瑞國（1998：71）亦針對三七五減租前
（1925~1927）及三七五減租後（1950~1951）稻作農場生產經營調查資料進行實 證分析，結果亦支持強化「臺灣戰後實施的土地改革可能並未提高農場經營效率」
觀點2-3。而葉淑貞（2013：39-45、233-293）研究 1925~1927 年及 1950~1951 年 農場經營也發現，佃耕與自耕農場經營效率並無不同，三七五減租也未提高農場 經營效率。黃樹仁（2015：7-8）更進一步指出，臺灣農業發展常被官方歸功於 土地改革，然三七五減租只影響一半耕地，耕者有其田政策只影響五分之一耕 地，由於土地改革涉及耕地比例甚低，要將整個農業發展歸因於土地改革，顯然 是嚴重以偏蓋全，因此認為生產力提升是 20 世紀臺灣農業發展的長期趨勢，與 土地制度無關。
雖第一次農地改革政策推動三步驟政策理念（三七五減租、公地放領、耕者 有其田）稍有不同，但最終目標皆藉現耕農民取得耕地所有權，作為激勵農民生 產之誘因。因此，雖有部分研究質疑第一次農地改革之成效，但整體而言，多數 文獻仍是認為第一次農地改革係屬成功，且其成功之因仍源自於創設自耕農，可 將耕種收益盡歸己有。惟第一次農地改革之「成功」，究竟是因創設自耕農之所 有權所致？抑或是因減租政策施行後，改善當時租額過高及佃權不安定等問題所 致？由於受限於第一次農地改革中三步驟政策實施時間非常接近，不易釐清政策 效果間之影響，本研究將於第三章中藉由相關文獻資料進一步釐清。
二、第二次農地改革影響農地利用情形（民國 89 年起）
隨著臺灣經濟社會及工商業持續發展，非農業部門對農地需求日益殷切，故 限制自耕農取得農地反造成農地流通性阻礙，產生負面影響。自民國 80 年開始，
已有不少文獻及研究紛紛建議政府應開放自耕農取得農地之限制，認為在「農地 農有農用」的限制下，確實對資源有效利用與經濟發展有負面影響（于宗先、毛 育剛、林卿，2004：350），且因有意願耕作者未必具有自耕農身分而難以投入農 業經營行列，導致農村勞力老化（彭作奎，2000：42）。
2-2 如民國 35 年至 42 年的持續通貨膨脹，以及民國 38 年的改制新台幣，對於預期心理、交易成 本與工作決策，似乎會造成不同的影響。
2-3 尚瑞國（1998）與樊家忠（1995）之實證分析資料，皆採用臺灣總督府殖產局於民國 14~16 年及臺灣省農林廳於民國 39~40 年之二套調查資料；惟尚瑞國（1998：15）指出樊家忠（1995）
係採用「隨機型參數邊界估計法」，是一種參數分析法（parametric approach），尚認為難以設 立一個具有說服力的函數型態，而不同的函數型態、誤差的選擇等，都會造成同樣的資料產 生不同估計結果的情形，而使得估計結果不夠客觀。故尚瑞國（1998）利用線性規劃（linear programming）方式架構，不需要預設函數型態，而且能夠處理多產出多投入問題的「資料包 絡分析法」（data envelopment analysis）進行實證研究。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
爰此，民國 89 年農業發展條例的修正，全面改革農地政策相關法規，尤其 著重地權、租佃制度改革。其中放寬自然人及農企業法人有條件承購農地一項，
由傳統的「農地農有農用」轉化為「放寬農地農有，落實農地農用」，將雙重管 制的策略改為只管地不管人的「解制」取向（楊松齡，2001：17），不再以第一 次農地改革中「所有權」為政策核心。此外，因農地零細分散問題嚴重，吳明哲
（2002：88）更指出透過建立「離農制度」，鼓勵老農退休但仍保有農地的所有 權，讓年輕的農民容易取得農地，所有權與經營權分開，並且使那些經營規模極 零細之農民或轉業改行之農民，或因兼業而勞力減少之農民，能夠出賣土地，達 到真正之離農，使規模過小之農場移轉給具有發展潛力之農場繼續經營，以利擴 大農場經營面積。
有研究認為可能會因農地開放自由買賣後，土地兼併集中之現象又將重現，
因此適當限制農地買賣，有助於耕者有其田政策之維護（尤重道，2000：27）。
然而多數研究從產業、經濟面分析，針對此放寬農地所有權移轉的各種限制，能 促進農地產權自由流動的想法給予支持（蘇志超，1988：20；姬世明，1995：
118-119），並認為藉農地產權自由化，可將原本產權制度下無法吸引進來的資 金、技術及勞力等予以引進，並增加農地利用效率（林榮裕，2002：96）。當從
118-119），並認為藉農地產權自由化，可將原本產權制度下無法吸引進來的資 金、技術及勞力等予以引進，並增加農地利用效率（林榮裕，2002：96）。當從