國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
頁 | - 9 - 頁 | - 9 -
貳、研究動機
一、東南亞衝突與合作的制約因素
告別冷戰，國際關係現實主義承受理論適用的責難，對於兩極體系迅速崩解 的預測失效與解釋缺憾，結構現實主義的假設立場備受世人質疑。對應美、蘇兩 強權勢力的褪逝，現實主義學者 John J. Mearsheimer（1990）主張蘇聯的崩潰將 導致歐洲權力結構失衡，據以預測北約（NATO）將因功能衰退而走向瓦解，歐 洲遂而重返多極體系的競爭格局。23在亞洲方面，現實主義亦曾預言過往曾因兩 極政治結構而凍結的領土（疆界）糾紛、歷史對抗、族裔衝突、宗教對立等衝突 因子，此後將失去制約力量，據以推論東亞地區必然將發生激烈的國家衝突，輒 因高度競爭或激烈對抗，區域內國家或將走向戰爭。
然則，國際政治實況並未印證現實主義的悲觀預測，後冷戰時期的歐洲大陸 並未陷入動盪混亂，亞洲亦復未如推測之戰火蔓延，區域內縱有小規模的零星衝 突和反覆而持續地緊張對峙，國家之間的互動關係似乎愈趨受到國際制度與區域 規範的約束，何以解釋此些現象？國際政治的發展賦予自由主義和制度主義對於 國家合作的解釋空間。承此，究或何種因素導致國家間的衝突？抑或凝聚區域內 國家間的合作？顯然，國家間互動關係的制約因素已非由單一理論所能涵蓋，此 關乎權力結構的探究似應置於全球體系之下的「次體系」（subsystem）理解。尤 以，對於多數尚處於開發階段的地區，整合進程中如何制度化成員國之間的互動 關係，成為繼歐洲整合後的重要課題。
回溯東亞地區的冷戰史，戰後初期東南亞區域內仍面臨不同程度的戰火動 盪。倘以 1960 年代為時序分野基點，在此之前，伴隨各國民族自決勃興，戰爭 和衝突類型以獨立戰爭、族裔內戰居多，多由分離主義所衍生之國內衝突；1960
23 John J. Mearsheimer, “Why We Will Soon Miss The Cold War,” The Atlantic Monthly, Vol. 226, No. 2 (August 1990), pp.35-50.
‧
的歷史協議—「峇里第二協定」（Bali Concord II），揭櫫在 2020 年前建造「共同 體」的願景目標，勾勒以政治安全、經濟、社會文化三項支柱（pillars）支撐的 共同體骨幹。繼以，2005 年 12 月東協高峰會復宣示，將成立共同體的時程目標 提前至 2015 年；2007 年 12 月 20 日，成員國正式簽署《東協憲章》（ASEAN Charter），宣示將建構由「政治安全共同體」（Political and Security Community）、「經濟共同體」（Economic Community）及「社會文化共同體」（Socio-Cultural Community）所組成的「東協共同體」，以凝聚東協國家的單一目標、共同身分 及集體立場。24除東協制度建構，以其為主體的多邊制度安排亦持續擴增，如迄 涵蓋 27 國的「東協區域論壇」（ASEAN Regional Forum, ARF）等，東亞地區持 續朝向區域安全制度化的構建軌道邁進。25 制議定書」（The Protocol to the ASEAN Charter on Dispute Settlement Mechanisms）。
25 「東協區域論壇」成員包括：泰國、印尼、馬來西亞、新加坡、菲律賓、汶萊、越南、寮
國、歐盟、日本、南韓、澳洲、紐西蘭、美國、加拿大、中國大陸、俄羅斯、巴布亞新幾內 亞，後期加入國家為柬埔寨（1995）、緬甸（1996）、印度（1996）、外蒙古（1999）、北韓（2000）、
東帝汶（2005），以及巴基斯坦（2004）、孟加拉（2007）和斯里蘭卡（2007）等南亞國家。
26 此處引介自 Donald K. Emmerson（2005）於一篇論文中的提問，原文：「Does community cause security in South Asia?」Donald K. Emmerson, “Security, community, and democracy in Southeast Asia: Analyzing ASEAN,” Japanese Journal of Political Science, Vol. 6, No.2, (2005), pp.165.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
頁 | - 11 - 頁 | - 11 - 成員國的集體認同，從而阻卻彼等間衝突的可能？循此，區域安全制度對於東亞
地區國家間雙邊關係的作用，以及制度維繫東亞地區和平態勢的功能，為本論文 研究構思的起點。
二、雙邊關係的紛爭
20 世紀 50、60 年代，東南亞的新興國家群開啟去殖民化（decolonization）
的轉型進程，惟 1963 至 1966 年之間，印、馬衝突（Konfrontasi）使區域內籠罩 著動盪不安的政治氛圍。27除共黨勢力滲透的威脅，東南亞國家的政治發展與相 互交往，始終難以擺脫過往殖民主義所遺留的領土主權糾紛，甚至衍生為國家之 間的實質衝突因子。即便在邁入東協整合的進程，雙邊衝突事件或領土爭端案例 並不罕見，成為一種常態性的潛存衝突，著名案例如 1962 年至 1966 年印、馬於 婆羅洲（Borneo）及砂勞越（Sarawak）的領土爭議；1968 年菲、馬對於沙巴及 蘇祿海的主權爭議；1980 年印、馬就印支半島衝突共同揭示「關丹原則」（Kuantan Principle），對越南採取綏靖政策，遂引發兩國立場與泰國交鋒；28印尼與馬來西 亞對西巴但島（Sipadan）、利吉丹島（Ligitan）之主權紛爭；新加坡與馬來西亞 對周邊島嶼主權、填海造陸、供水問題等雙邊爭議；泰國與寮國邊界主權之爭，
泰國與柬埔寨對陸上接壤邊界及其延伸至泰國灣的海疆劃界之爭；馬來西亞與汶 萊對南海海域主權及林邦（Limbang）劃界之爭；印尼對越南在納土納島（Natuna Island）海疆劃界之爭，越南與柬埔寨對普羅威（Puolo Wai）、唐島（Tang Island）
之爭。29
在領土紛爭之外，輒因於歷史淵源，東南亞國家彼此之間在政體、經貿、族 群及宗教的異質性，乃至於雙邊互賴的供水關係、邊境管控、共有河川、難民跨
27 1963 年，印尼蘇卡諾（Sukarno）政權為反制馬來亞於該年 8 月 31 日成立「馬來西亞聯邦」
（Federation of Malaysia），爰擬兼併婆羅洲、砂拉越等地，以表達不滿，遂而採取「對抗政策」
（Confrontation）。
28 陳鴻瑜（1996），前揭書，頁 6。
29 陳鴻瑜（1996），前揭書，頁 9；Jörn Dosch, “Regional Security in the Asia Pacific: Sources of Conflict and Prospects for Cooperation,”In Connors, Michael; Dosch, Jörn & Davison, Remy, eds., The New Global Politics of the Asia Pacific (N.Y.: Routledge Curzon, 2004).
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
頁 | - 12 -
境等競合議題，以及各自與周邊強權的互動關係，均肇致程度不一的雙邊問題，
區域內時有磨擦、衝突甚或兵戎相向。回溯東協區域合作的歷史軌跡，在邁向多 邊合作的進程，雙邊關係與國內政治往往為整合滯礙的干擾因素，雙邊衝突導致 區域制度延滯推展之例，亦非屬罕見。在東協成立前，於 1961 年成立的「東南 亞協會」（SEATO），嗣因菲、印之間的沙巴主權爭議，30以及印尼蘇卡諾（Sukarno）
政府對馬來西亞採取對抗立場等因素而瓦解；31東協得以創立係維繫在「印—
馬」、「馬—菲」、「星—馬」三組雙邊關係的改善；32即便在東協建構後，各成員 國之間的雙邊衝突仍頻繁出現，菲、印對沙巴問題衝突未歇，以及馬來西亞與新 加坡、印尼與新加坡之間的衝突（補充），均使東協初期階段幾難有顯著作為。
時至 1976 年，在成員國間雙邊紛爭減緩後，方稍呈現一種集體行為的輪廓。
然則，倘若僅將東協內部雙邊衝突的根源，逕予歸結為既往殖民遺緒所衍生 的領土紛爭和劃界爭議，則恐仍易陷於單向思維的表面推論，或難周全理解其真 實全貌。誠如 Muthiah Alagappa（1991）所言，直到 1990 年代，東協區域內多 數成員國仍屬於弱勢國家，彼等在政治、經濟上的脆弱性，體現於國內層次所衍 生的權力衝突，其衝突癥結則主要與政權的權威與合法性、政治參與、族裔和宗 教、分配正義及其他議題有關，推究雙邊互動關係的國內根源。
再則，東協部分成員仍面臨著內部分離主義的威脅，如緬甸境內的克倫族
（Karen）分離運動；在東帝汶成功獨立之後，印尼內部少數民族及若干省分仍 有自治或獨立訴求，菲律賓內部具有實際政治權力團體在南部民答那峨呈現割據 之勢；泰國北部與泰緬邊境克倫族勢力結合，其南部地區之潘達尼馬來人（Patani
30 1968 年 4 月至 1969 年 12 月，菲律賓與馬來西亞因沙巴主權爭議發生雙邊衝突，主因係菲 律賓國會通過「菲律賓共和國法第 5446 號」：修改「菲律賓共和國法第 3046 號」法案之「界定 菲律賓領海基線法案」第一條之法案（1968 年 9 月 18 日）劃界菲國領海基線，包括劃定沙巴周 邊海域之領海基線。此主權爭議導致兩國關係中斷，為東協成立之初最嚴峻的衝突事件，最後 在泰國和印尼外長的居中協調下，使菲、馬雙邊衝突暫獲緩和。
31 有關東協成立前的東南亞地區的政治衝突背景，參見：Bernard K. Gordon, The Dimensions of Conflict in Southeast Asia (New York: Prentice Hall, 1966).
32 Narayanan Ganesan, supra note 27, p.117.
‧
33 Jurgen Haacke and Noel M. Morada, eds., Cooperative Security in the Asia-Pacific: the ASEAN Regional Forum ( Oxford: Routledge, 2010).
34 誠然，儘管東協內部對南海聲索立場有所衝突，惟亦有雙邊合作之例，如 2009 年 5 月 6 日，馬來西亞和越南政府聯合向「聯合國大陸礁層界限委員會」（Commission on the Limits of the Continental Shelf, CLCS）提交兩國 200 海浬之大陸礁層案；2014 年印、菲共同簽署「菲律賓共 和國政府與印尼共和國政府有關專屬經濟區劃界協定」。
35 Donald E. Weaterbee, International Relations in Southeast Asia: The Struggle for Autonomy, (New York: Rowman & Littlefield Publishers, 2008), p.19-20.
36 ASEAN Secretariat, “ An ASEAN Economic Community By 2015,” 23 Jan 2007, Available at the web of ASEAN Secretariat, http//www.aseansec.org. Visited on 25 May 2014.
37 有關東協與歐盟區域整合模式之綜合比較，參見：Alfredo C. Robles, Jr, “The Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) and the European Union: Limited interregionalism,” Jürgen Rüland, Heiner Hänggi, Ralf Roloff, eds., Interregionalism and International Relations：A Stepping Stone to Global Governance? (UK: Routledge, 2005), pp.171-173.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
頁 | - 14 -
Ganesan（2004）前此以 ASEAN：A Community Stalled 一文析陳，雖然東協刻正 邁向經濟、外交、安全、文化共同體的進程，惟渠深切地質疑東協建構經濟與安 全共同體的可能性。在安全領域方面，慮及內部威脅仍未消退，東協成員國之間 仍有益趨惡化或衍生衝突的雙邊議題，Narayanan 據以推判東協尚難建構安全共 同體；在經濟領域方面，由於成員國彼此之間經濟結構的競爭多過於互補，經濟 內向性（economic introversion）的本質實質削弱自 1997 年亞洲金融危機以來經 濟整合之動能。此外，Narayanan 認為東協經濟與政治整合的阻礙，亦源自於區 域外壓力（extra-regional pressure）的制約所致。38
歷經近半世紀的建構之路，東協究否得稱之為「共同體」？新現實主義學者 Michael Leifer（1989）指出，東協內部實為一種「政府間」的國家關係，意味著
「儘管利益或可共享，然它們甚少聚合」；39渠（2005）曾在專文中以「外交共 同體」（The ASEAN as a Diplomatic Community）為名對東協進行主題研究，40細 究 Leifer 使用「外交共同體」一詞之意涵，係形同東協內部如何協調共同的區域 問題及國家間衝突，而達致一定程度的共識，係其最大的挑戰，渠爰認為東協「外 交共同體」係言辭大於意志，多數國家在東協整體層次雖達成一致立場，惟真正
「儘管利益或可共享，然它們甚少聚合」；39渠（2005）曾在專文中以「外交共 同體」（The ASEAN as a Diplomatic Community）為名對東協進行主題研究，40細 究 Leifer 使用「外交共同體」一詞之意涵，係形同東協內部如何協調共同的區域 問題及國家間衝突，而達致一定程度的共識，係其最大的挑戰，渠爰認為東協「外 交共同體」係言辭大於意志，多數國家在東協整體層次雖達成一致立場，惟真正