法律概念體系外部之社會視角

站在想要透過法院審查其所不滿意的環評結論之人民(在上述案例中為反對 開發案之鄰近居民及其背後提供智識資源的環保團體)的立場，上述的法律概念 的討論，關係著未來環境爭議是否在街頭、環評審查程序之外，再打開一個抗爭 的場域。

在此一場域中，不同於在街頭由地方民代或是頭人（地方領袖）帶領的抗議 吶喊；或是環評審查委員會中，技術官僚與學者專家專業術語的辯論；這一個場 域，是由律師與法官主導，說著法律術語、引用法條的辯論。而這一個場域的決 定，似乎是政治勢力所無法影響的，也是唯一在制度上具有推翻行政官僚主導的 決定的權威者。

鄉親們在環保團體的教授、醫師的鼓勵之下，由熱心的律師解說之下，在充 滿法律術語的訴狀上蓋下了印章，等待法官的判決。這可能是多數鄉親除了警察 罰單以外，唯一有具體感受的法律經驗。

而站在環保團體的立場，先後經歷了原先彼此互相支援的政治黨派，取得政 權之後的轉變。在企圖獨立推出政黨(如綠黨)競逐議會席次之時，無任何參選人 當選。而於2002年修憲將立法委員選制改變之後，綠黨幾無進軍國會之希望。台 灣目前環境議題的發展，已經聚焦到「環評有沒有通過」的思考模式³¹。爭取同

31 在蘇花高的議題上，可用下述兩次的新聞爭議突顯此種論述模式：

1、2007年4月21日陳水扁前總統於出席「2007年NGOs全國環境會議」時，表示「政府當然認 為蘇花高有它興建的必要，但是，本人要特別提醒，所有媒體朋友注意這個但書，絕對不能夠斷 章取義，蘇花高有興建的必要，但如果環境差異分析評估沒有通過，蘇花高當然就不能興建。」，

此言一出，引起環保團體之批評，也使環保署環境影響評估審查委員會進行之環差分析審查，成 為蘇花高是否興建決策壓力聚集之處。民國九十六年五月三日親民黨立委傅崑萁、民進黨立委盧 博基等花蓮縣地方領袖，帶領大批花蓮民眾至總統府與環保署抗議，要求儘速通過環差分析，興 建蘇花高速公路。參見中國時報(2007-04-22)，焦點新聞，A2版、中國時報(2007-05-04)，社會脈 動，A10版。

情其立場的環評委員之支持，成為目前制度上的唯一施力點。然而，在環評審查 的過程，越來越常見政治的干預。而環評委員的遴任，則有排除支持環保團體立 場之學者專家的趨勢。在參考美國環境團體運作的模式之下，法院似乎成為新的 可以開闢的戰場。再者，透過法院的判決，可以把經濟發展或是環境保護重要的 爭論，拉高到依法而治的論述層面。

在上述幾個案件中，可以看到具有專業知識能力的都會型、全國性的環保團 體支援地方受影響居民因特定事件所組成之自救會的互動組織模式。鄉民透過傳 統社會網絡(宗教、宗親系統)組織動員成立「自救會」，提供抗議、示威或在公 開說明會聚集展現政治實力以及影響地方選舉之結果的人力資源；而全國性的環 保組織則提供智識資源(環境污染知識、與政府機關互動之策略，或是訴訟的法 律協助)。

而站在國內政治發展的立場，環境爭議與環境運動的意義，隨著台灣的民主 轉型而有所轉變。在威權解體時環境爭議呈現受壓迫人民向威權政府抗議資源分 配不公，爭取其環境利益受到重視的面貌。環境爭議與環境運動被賦予民主運動 的先驅與公民社會形成之意涵。然而隨著民主轉型的逐漸開展，環境爭議也呈現 著重開發利益之人民與注重環境利益之人民之間對抗的面貌。而此種發展，也反 應在原先得為環保團體之奧援的政治勢力對於環保議題與環境運動態度之轉變 之上³²。

2、2008年7月6日行政院院長劉兆玄表示將先興建蘇花高環評爭議較小、常發生車禍的路段，讓 東部民眾「有一條安全回家的路」。此言一出，引起輿論譁然。環保團體紛紛抨擊在未通過環評 差異分析之前，豈可為此宣示。其後交通部部長澄清，並非興建蘇花高速公路，而係興建蘇花公 路危險路段替代道路，但仍須經過環評。仍引起環保團體批評為玩弄文字、把環評當作橡皮圖章。

參見聯合晚報(2008-07-07)，話題，A3版。

32 有關民進黨於執政之後的表現，被環保團體認為是「變節」的描述，參見蕭新煌（2004），

＜台灣的非政府組織、民主轉型與民主治理＞，《台灣民主季刊》，第1卷第1期，頁65-84，。

31

在這些案例中法學的概念與論述，影響著國內環境運動的發展。也形成人民 法治的經驗的一部分。在環境運動的發展過程中，我國法制與法學的兩個主要參 照國-美國與德國，正好呈現兩種極為不同的制度背景與發展脈絡。德國的環境 運動發展出可能是世界上最具有政治勢力的綠黨³³。然而對於非政黨的環保團體 利用行政程序和司法程序的法制設計上，設有相當之限制。相較之下，美國的環 保團體在行政決策的程序上享有很多參與機會，而法院也向環保團體敞開，許多 重大的環境運動勝利是透過法院判決贏取的。然而，以環保為宗旨的美國綠黨，

只有在州的階層才有贏得席次的機會。對於全國性的選舉，綠黨的影響力幾乎可 以用微不足道來形容³⁴。

在上述德國與美國不同的法制與環境運動的發展方向背後，其實反應著這兩 個國家對於政府與人民的關係，以及行政、立法、司法三權之間的互動，有著極 為不同的認知。我國的法學在引進外國的制度以及法學概念的時候，也將這些認 知投射入我國的法治文化之中。

而這些透過法律移植活動引入的制度運作與概念，在實際的運作之中，會被 一路由帝制、殖民、威權統治與民主轉型經驗所形塑的本土法治經驗所轉化；另 一方面，又成為我國法治文化形成過程中的一部分。

2.3.司法審查模式與比較法之觀察

33 有關德國綠黨之發展，參見Michael O’Nell, Preparing for Power: the German Greens and the Challenge of Party Politics, Contemporary Politics, vol.6 no.2, 165-184,(2000).

34 美國綠黨(Green Party)於1996年與2000年Ralph Nader參與總統大選引起注意，但並未獲勝。從 創黨迄今，綠黨所獲得最高之公職紀錄為John Eder擔任緬因州州議會議員（Maine House of Representatives）(由2002年至2006年)。其餘皆為地方層級之公職，據綠黨加州分部之統計，於2007 年6月，全美國至少有226位綠黨黨員擔任需經競選而得之公職。參見 美國綠黨官方網站 (http://www.gp.org/index.php，最後瀏覽日2009/07/06。)

我國環境運動自威權轉型過程中之街頭抗爭，逐漸轉移陣地至環評審查程 序，再進而延伸至法院。而上述的案例，正呈現著法院面臨環保團體將環境抗爭 之戰場延伸至法院的過程。法院在面臨環評審查結論之爭議時，究竟應如何審查?

台灣法學界習慣的比較法思考模式，會引導我們向外國引進分析判斷的標準，在 據以評析這些判決概念運用與分析方式之正確性。就環評結論的審查而言，我們 可以想像兩組論述：

1、我國行政法學繼受德國，因此應參考德國有關不確定法律概念以及判 斷餘地之學說與實務見解³⁵；或者是

2、我國環境影響評估制度移植自美國，因此應參考美國有關對於環境影 響評估之司法審查標準³⁶。

會有這兩組比較法論述的衝突，其實是呈現了我國行政法總論承襲自德國，

而環境法制大多數參考自美國的現象。

最初步的觀察，可以發現參考自美式環評制度的設計³⁷，進到法院時會經過 德式司法審查標準的轉換。更進一步的檢視，其轉換的結果也會影響到法院對於

35 本論文將於後詳述德國引入環境影響評估制度之過程，以及在司法上如何審查環評審查過程 之瑕疵。

36 引介美國有關環評司法審查之案例之國內文獻者，如陳錦芳（2004），＜環境影響評估報告 之司法審查＞，《看守台灣》，6卷2期，頁24-33。以德國之學說與司法實務討論如何審查我國 環評結論者，如：黃錦堂（2009），＜高度科技專業性行政決定之司法控制密度-兼評台北高等 行政法院96年度訴字第1117號判決＞，東吳公法裁判研究會第六回發表論文。但黃教授之大作並 未以德國環評之司法審查實務與學說理論加以討論，而是以德國有關科技專業決定(以核電廠之 許可)之司法審查為例，加以討論。本文推測黃教授是體察我國環評制度與德國有極大之差異，

並且愛護我國現行環評司法審查之發展。

37 事實上移植至美國的環評制度，在立法的過程中經過了台式的轉換，與美國原型相去甚遠。

而我國行政法院在運用德國行政法概念時，有關不確定法律概念之解釋，以尊重行政機關之判斷 餘地為原則之運作模式，事實上也與德國學說發展與實務運作大相逕庭。此種將移植自國外的法 律制度與學說理論，進行本土理解下之轉換的過程，將於後詳述。

33

前端行政程序中行政機關、專家委員會以及環保團體運作互動之模式。上述兩種 比較法的思考模式無法觀察到這個轉換的過程，也難以解決選擇哪一個法系的問 題。法學之研究，如果僅停留在外國法之引介，可能會忽略掉這一個秩序形成的 面向，也無法進一步促成不同秩序需求之間的溝通。

行政法院審查時所採用之標準與論述，具有界定國家與人民之間以及國家機 關之間(尤其是法院與行政機關之間)關係定位之意義。因此，如果我們將前述四 個案例，放回民主轉型的過程來觀察，法院對於環評審查結論的審查，具有界定 未來環境運動之發展，以及法院相對於行政機關關係之意義與功能。

行政法院審查時所採用之標準與論述，具有界定國家與人民之間以及國家機 關之間(尤其是法院與行政機關之間)關係定位之意義。因此，如果我們將前述四 個案例，放回民主轉型的過程來觀察，法院對於環評審查結論的審查，具有界定 未來環境運動之發展，以及法院相對於行政機關關係之意義與功能。