美國行政法對於行政機關專業決定之實體審查標準

標準

隨著美國在新政時期，大量制定行政管制法令，對於行政機關專業決定的 訴訟案件，也逐漸湧入法院。其中美國首都之哥倫比亞特區上訴法院，因地理 位置之因素，成為主導對於行政機關決定司法審查標準發展之法院²²²。此一時 期，法院對於行政機關之決定加以審查時，所面臨的關鍵問題即是日趨專業與 複雜的事實態樣。法官往往難以單憑判例中法律原則的推論與法條中之概念，

判斷行政決足之曲直對錯。面對此一難題，哥倫比亞特區上訴法院之法官們，

並沒有選擇退縮而完全尊重行政機關的決定，反而認為司法應擔負起確保行政

Informational Regulation and Informational Standing: Akins and Beyond, 147 University of Pennsylvania L. Rev., pp.613-675, (1999), Lawrence Gerschwer, Informational Standing under NEPA:

Justiciability and the Environmental Decision-making Process, 93 Col. L. Rev. pp.996-1041,(1993).

222在1970年代，哥倫比亞特區上訴法院有關行政行為之案件，在1969年至1979年之間，增加了四 倍，佔法院總案件量百分之四十七。而在1970年代，哥倫比亞特區法院由一群傑出之法官所組成，

其共同形塑出來之行政法案例，對於美國日後行政法學與實務運作有著深遠的影響。

機關之決定是基於完整的資訊，審慎的行使裁量權限之責²²³。此即美國行政法 上「嚴格檢視原則」（Hard Look Doctrine）。此一原則之形成與發展，早期主要 有二位哥倫比亞特區之法官，Harold Leventhal 法官與 David Bazelon 法官，基 於各自的司法哲學反覆論辯²²⁴。Harold Leventhal 法官認為對於行政機關的專業 論理進行審查，是法院基於其在三權分立中角色功能之要求，不得因能力不足

223在美國行政法中對於行政機關之決定司法審查之法律原則發展，並無如德國行政法學按照行政 行為之形式拆解後再加以分析的認識框架，而是將受審查之行政行為之爭點，區分為：法律解釋 與適用、事實認定與政策裁量三組認識範疇。在美國行政程序法制定之時，於美國行政程序法5 USC§706 之中，彙整先前判決中發展之標準，而予以不同之對待。在美國行政程序法5 USC§706 條文中，背後預設了對於行政行為除了就其形式所為之裁決或是規則制定之區分外，另一組認知 概念的分類：法律解釋與適用、事實認定與政策裁量。而對於行政行為中的這三個面向，分別有 不同的司法審查的標準。首先就法律問題，法院原則上應自為決定，對於行政機關的解釋與見解 只給予有限的尊重，由於法官本身就是法律的專家，在普通法的傳統上，並經過美國行政程序法 的法典化，法官應決定所有與法律相關的問題。然而，對於法律的解釋很難與對於事實的了解與 掌握做絕對的劃分。其次是事實認定。行政機關的事實的認定，受到法院較高程度的尊重。除了 在非正式規則制定程序，只要事實認定不被認為是「恣意輕忽」，就應該受到法院尊重。而在應 進行聽證之正式程序，其事實認定應受到「卷宗整體實質證據之支持」(Supported by Substantial evidence in the record as a whole)。這種態度是源於對於行政專業與經驗之尊重。最後是政策裁 量。機關的政策選擇，原則上受到法院最高程度的尊重。這種尊重除了專業的考慮之外，更是因 為政治性的考量。機關有來自總統的民主正當性，其程序能提供多元參與，能調和衝突的利益，

都是法院透過判決程序難以達成的。在上述的審查標準中，最重要的一項就是如何解釋「恣意輕 忽」。雖然，行政程序法在立法之時此一辭原指極為無理、荒謬，是相當尊重行政機關的司法審 查標準，然而隨著前述對於行政機關專業性尊重的衰退，以及司法審查之擴張，其涵義在嚴格檢 視原則(Hard Look Doctrine)中轉為之「具備完整之事證基礎以及合理之分析」。透過嚴格檢視原 則之發展，美國司法體性將原先劃入政策決定之範疇，也納入司法控制之範圍，參見 Christopher Edley, ADMINISTRATIVE LAW: RETHINKING JUDICIAL CONTROL OF BUREAUCRACY, Yale University Press, New Haven,(1990)。

224 Matthew Warren, Active Judging: Judicial Philosophy and the Development of the Hard Look Doctrine in the D.C. Circuit, Geor. L. J., 2559-2633 (2002).

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而怠惰，其立場可稱之為實質審查論；而David Bazelon 法官認為法官欠缺相關 專業知識，不宜介入實質論理，仍而可以透過程序之審查，使行政決策的過程 得到更完整的資訊，受到更多的監督。其立場可稱為程序審查論。

Harold Leventhal 法官主筆的 Greater Boston Television Corp. v. FCC²²⁵一案 中，有一段敘述被認為是「嚴格檢視原則」早期最完整之敘述。Leventhal 法官 認為：「當法院對於行政記錄進行研究，希望能理解，甚至證明技術性與專殊性 事項時，法院並沒有偏離其適當的功能，因為這能使法院穿透機關內在的決策，

法院方能肯認機關已經以不違背或偏離可認知之立法意旨之論理合理地行使裁 量權。法院作為監督者的角色，不僅使其有權糾正程序瑕疵與超越立法授權，

並且同時有權在行政機關未依理性作成決定之時加以介入。如果法院認知到行 政機關對於明顯的問題沒有進行“嚴格的檢視＂(Hard Look)，以及認真的進行 依理的決策時，法院的介入有其必要。如果機關己經作了嚴格的檢視，則法院 應尊重此一決定。這樣的審查程序，是結合了有效的監督與司法自制。」Leventhal 法官強調，法院監督者的角色並不使其成為行政機關的對造，相反的，他相信 法院與行政機關是共同促進公益的夥伴，是合作實現正義的工具。Leventhal 法 官有關與行政機關的夥伴關係的見解，並未獲得廣泛的接受。然而，其有關對 於專業、技術事項，法官應進入實質審查的見解影響深遠。雖然，Leventhal 法

官也對於超越其知識領域的專業事項感到缺乏自信，但他認為審查技術性或具

225 444 F.2d 841, 852 (D.C. Cir. 1970).

專業性的證據資料是責無旁貸的職責。甚且，他認為非技術專業背景出身的法 官此技術專家更適合擔任審查行政機關決策合理性的角色，因為技術專家往往 會過度干預行政機關對於專業問題的判斷，而以自已的見解取代行政機關的專 業判斷。由於對於行政機關決定的審查，需要一種自制的態度，因此，不懂專 業的法官反而適合來擔任此一監督者的角色。要扮演好監督行政機關專業性決 策的角色，法院必須對技術問題進行審查，否則法院就永遠無法瞭解真正的問 題之所在。Leventhal 法官認為要瞭解技術性的問題是無法以粗略的態度為之，

法官無可避免的必需要沉浸入技術問題之中，才能檢證行政機關是否己就所有 相關議題作了審慎的評估與判斷²²⁶。

David Bazelon 法官對於如何扮演監督行政機關認真審慎行使日益擴增之 決策權限之角色，有不同的見解。Bazelon 法官亦認為，在此一科技迅速發展，

社會日趨複雜的新時代，法官不能只因行政專業性的迷思就放棄司法保障基本 人權之職責。因為愈來愈多的行政活動涉及基本的人身利益，如生命、健康與 自由。法官對於涉及人民基本的利益必需要進行嚴格的司法監督。然而，法官 應避免介入行政決策之中。法官所應扮演的角色是透過程序的審查，使行政程 序本身發揮控制行政機關裁量之功能。著重於程序強化的司法監督不僅可以降 低未來從事司法審查之次數，而且可以透過行政機關更完整的記錄，改善未來 司法監督的品質。Bazelon 法官強調程序控制的見解，是基於其對於行政程序

226 See, id.

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對於基本權利保障與參與民主的重要性之信念。他擔心對於行政官員過度的仰 賴會造成行政的專斷與獨裁。尤其許多看似純粹科學性、技術性的問題其實包 含價值判斷與政策決定，因此即使是最技術性的問題也必需公開在科技專業的 同儕討論與一般公眾的參與之下。他認為法官本身並不適合於決定這些包含價 值判斷與政策之科技議題，但法官能夠透過對於程序的監督，確保行政決策是 在完整、充足與理性的溝通過程之中作成。Bazelon 法官的見解可稱為「程序 嚴格檢視」（Procedural Hard Look）。他認為行政決策所涉及的專業議題太廣，

法官沒有能力與資格去衡量不同科技論述的有效性。與其由法官就其無能力瞭 解的科技、專業問題勉為其難的加以判斷，不如引導行政機關採用使專家能夠 受到同儕和公眾監督之程序。Bazelon 法官對於如何判斷行政機關是否已採取 適合的決策程序，提出「行政機關之決策程序應提供使公眾或其他專家有意義 的參與的真實機會。」，在International Harvest Co. v. Ruckelhaus ²²⁷一案中，

Bazelon 法官認為必需提供有交互詰問權的行政聽證程序。然而，此一標準過 於含糊，會造成行政機關為免被法院撤銷決定之風險，而採取愈來愈繁瑣的決 策程序，造成行政效能之嚴重降低²²⁸。

美國哥倫比亞特區法院有關如何審查行政專業決定之政策裁量問題的論戰 最後是由美國聯邦最高法院之判決而塵埃落定。

227 478 F.2d. 615, 651 (D.C. Cir. 1973).

228 See, id.

首先，在Citizens to Preserve Overton Park v. Volpe²²⁹案中，聯邦最高法院確 立了法院對於行政機關之政策裁量之決定具有審查之權限²³⁰。法院引用行政程 序法第 706 條(2)(A)要求作成選擇之認定必須沒有「恣意、輕忽、濫用裁量或 有其他與法不合之情事」而依據，認為必需對於行政行為之事證依據進行仔細 而詳盡的審查，而要求行政機關應制作與正式程序相同的行政紀錄，而確立了 法院對於行政行為在法律授權範圍之內，仍有權審查其論理基礎。本案之重要 性在於將先前會被認為是屬於政策裁量之範疇，而不受司法審查的行政行為納

首先，在Citizens to Preserve Overton Park v. Volpe²²⁹案中，聯邦最高法院確 立了法院對於行政機關之政策裁量之決定具有審查之權限²³⁰。法院引用行政程 序法第 706 條(2)(A)要求作成選擇之認定必須沒有「恣意、輕忽、濫用裁量或 有其他與法不合之情事」而依據，認為必需對於行政行為之事證依據進行仔細 而詳盡的審查，而要求行政機關應制作與正式程序相同的行政紀錄，而確立了 法院對於行政行為在法律授權範圍之內，仍有權審查其論理基礎。本案之重要 性在於將先前會被認為是屬於政策裁量之範疇，而不受司法審查的行政行為納