份 對於影響我國法學論述發展之比較法探源

查 摘 要

本章由前一章對於比較法方法論反省所得之方法論，觀察美國環境影響評 估制度發展背後的權力互動與法制背景，並介紹美國司法體系對於環評制度司 法審查見解之建構過程。美國環境法體系是環境運動制度化的結果。早期法律 人採取法律訴訟策略，透過向法院提起訴訟，經由判決在普通法各領域中「找 出」環境價值。經由政治人物的競爭與推動，於 1970 年代初期大量制定環境行 政法。其中NEPA 與其規定的環境影響評估制度，以產生資訊作為一種管制手 段。本文以 1970 年代美國行政法多元主義之轉型加以理解此一程序型管制措施 (以產生環境資訊為手段)背後的國家與社會關係。而大量環境立法之後， 環保 團體的訴訟策略，與法院的判決對於環評制度的運作扮演引導性的影響。

針對法院對於環評制度司法審查的法律見解，由於我國法學界對於美國之 行政法體系概念背景較為陌生，因此在介紹法院對於對於環評案件之處理之 前，先簡要介紹美國行政法體系對於有關司法審查問題的基礎概念架構與發展 歷程做為理解之背景。本章依據程序審查，即原告起訴適格與司法審查之時點 (成熟性原則)；與實體審查，即挑選對於門檻決定之審查與實體規範效力之有 無等問題加以討論。

最後，由美國所謂「程序型管制」背後的國家/社會與行政/司法的互動關 係之間的認知框架，突顯與德式以實體權利之保護為目的的行政法學體系背後 認知框架的差異。

4.1.緒論

美國為最早設立環境影響評估制度之國家，美國的環評制度也擴散至世界 各國，成為世界各國模倣、移植的典範¹⁶²。美國環評制度之制定、發展的歷程，

反應美國社會與政治制度互動的軌跡。環評制度作為一程序性立法，其背後的 法學理念對於其他習於透過實體控制的法律體系而言，具有相當的特殊性。觀 察美國環境影響評估制度之發展與法院對於環評制度性質之解讀，不但可以讓 我們了解我國所移植之制度原型，更可以映照出此一制度設計背後的法學理念 與國家社會的互動結構。

以下簡要說明美國環境法律知識體系，如何因回應環境運動，由法學家與 律師透過訴訟策略逐漸成型。又在政治人物的競爭中，催生了環境行政法體系，

其中包括含有環境影響評估制度的國家環境政策法(National Environmental Policy Act 以下簡稱 NEPA)。由於國內對於美國環評制度之運作與介紹已相當 豐富，本論文僅簡略進行介紹。本章以討論美國司法對於環評制度在程序要件 審查(起訴適格性與審查時點)以及實體審查(挑選對於門檻決定、應否考慮對於 人民心理上之影響與實體效力之有無的議題)的司法實務見解為核心。主要著重 於呈現不同觀點如何企圖在 NEPA 有關環評的簡略規定中，灌注其理解，掌握詮 釋權的過程；另一方面，則可突顯美國法院體系(尤其是美國聯邦最高法院)如 何理解環評作為程序規定之意義，而引導其在具體訴訟要件與審查標準之選擇 與發展。最後比較上述體系與我國所繼受之德國以實體控制為中心發展法律體 系背後的認知框架之不同。

4.2.美國環境運動與環境行政法體系之形成

國內對於外國法制的介紹，往往以已成型之外國制度作為先驗式真理加以

162 有關國際間採行環評制度之狀況與趨勢，參見 Nicholas A. Robinson, International Trends in Environmental Impact Assessment, 19 Bos. Col. Env. Aff. L. Rev., 591-610, (1992).

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介紹，並進而據以為批判、改良我國制度之依據。然而，如果我們將觀察的視 角，拉長縱深至其形成的過程，與制訂之後的發展歷程，其實可以看見一國法 律制度之發展，受到其社會結構、政治制度與該國當時法學理念的牽引，許多 設計或是論述都是不同觀點競逐下選擇的結果。

環境法由於發展甚晚，上述制度、結構的制約，以及競逐觀點間之選擇的 痕跡尤其清楚。以下將環評的司法審查的議題，放置在美國由環境運動之主張 如何制度化為法律的歷程中加以觀察，說明法律作為一知識體系，如何在制度 制約及人的互動與選擇之中形成發展的歷程。

4.2.1.美國早期環境運動與環境訴訟策略

美國當代環境運動可以追溯至十九世紀末兩股社會力的匯流。第一股力量 來自於獵人、自然主義者與探險家，這些人士關注於美國自然資源之維護、經 營與利用，美國幾個重要的環保組織，如Sierra Club 成立於 1892 年，Audubon Society, National Wildlife Federation 等環保組織都成立於此時，由關注於自然資 源利用者所組成。第二股力量來自於關注於都市環境衛生之改善者，這些人包 括醫生、工程師、都市規劃專家等，他們致力於建立乾淨安全的都市飲水、排 水系統、建造公園等改善都市環境之建設¹⁶³。

而當代環境運動之成形與興盛主要是在 1960 年代。1962 年Rachel Carson 的「寂靜的春天」（Silent Spring）出版，喚醒美國社會大眾的環境意識。1969 年在加州聖芭芭拉(Santa Babara)的大規模漏油事件以及俄亥俄州 Cuyohoga 河 之燃燒事件，使得美國社會大眾瞭解了過去數十年追求經濟成長以及科技發展

163 Cary Coglianese, Social Movements, Law, and Society: the Institutionalization of the Environmental Movement, 150 U. of Penn. L. Rev., no.1 ,85-118 (2001).值得一提的是，美國早期的 保育運動人士，第一任聯邦森林服務局局長Gifford Pinchot，是從德國將森林保育的學術與理念 帶至美國，參見John S. Dryzek, David Downes, Christian Hunold and David Schlosberg, GREEN STATES AND SOCIAL MOVEMENTS-ENVIRONMENTALISM IN THE UNITED STATES, UNITED KINGDOM, GERMANY AND NORWAY, Oxford University Press, 58, (2003).

所造成環境損害的嚴重程度。1970 年二千萬美國人(超過二千所大學、一萬所 高中以及國中小學、二千個社區)共同參與了地球日的活動，被許多人認為是美 國環境法的「共和時刻」¹⁶⁴。

在環保團體與運動得到大規模的草根支持的時候，法學者在其中扮演一個 特殊而重要的角色。在 1950-60 年代美國黑人的民權運動，透過一連串的訴訟 爭取與白人相同的平等權利¹⁶⁵，其策略後來為其他各種社會運動仿效。1969 年 在西維吉尼亞州華倫頓市(Warrenton)市所舉行的「法與環境會議」，是關心環境 議題的法律人與法學者，第一次就應如何以法律因應此一議題的聚會，參與者 包括法學教授與律師。許多參與者，後來在整個環境法的發展中扮演重要的角 色，如法學教授Joseph Sax、Dan Tarlock 等，以及律師 David Sive、Jim Moorman 等，知名的環境運動人士如 Ralph Nadar 等人參與該次會議。在該次會議中，

與會者達成幾項共識，包括定期發行環境法報告(Environmental Law Report)、

164 See id, pp.95-96.在美國當代行政法學界有兩個重要的理論學派以理解行政法與行政管制的現 象，一為沿用經濟學理論中公共選擇學派的理論為其基礎的社會選擇學派(Social Choice Theory), 另一為新共和主義的興起。對於社會選擇學派而言，一切法律與管制都是利益團體為了自利的目 的競爭或妥協的結果；而依其理論之預測，工商團體對於資源、媒體之掌握，必然壟斷、控制立 法、行政機關，環境利益雖為多數人所共享，然因為利益分散，無人願意付出成本推動管制，人 人都只想坐享其成。因此，1970年初期的大量環境立法對其理論而言，構成挑戰。而新共和主義 者，相信人們雖然在平時只會斤斤計較私利，但在特別的環境與時刻下，會放下個人私利，扮演 理智公民的角色，在理性論辯中形成有利於公眾的共識，而此一共識應受到比日常政治中所產生 的法律更高程度的尊重，共和主義者稱此一特別之時刻為「共和時刻」，共和主義者以此解釋1970 年代初期出現的環境立法，並認定1970年的地球日為環境運動史上的共和時刻。此一理論爭議，

參見Christopher H. Schroder, Rational Choice Versus Republican Moment -- Explanations for Environmental Laws 1969-73, 9 Duke Env. L. & Pol., 29-59, (1998). 上述不同的理解會引導對於 法律解釋的立場與態度。Jack Van Doran教授則認為環境法的產生與發展，無法以任何一種觀點 統一理解，一切都只是某一個時點環境下偶然選擇的結果，只能以後現代的觀點來接受環境法「體 系」中的矛盾與衝突，參見。Jack Van Doran, Environmental Law and the Regulatory State:

Postmodernism Rears Its Ugly Head?, 13 N. Y. U. Env. L. J., 442-480,(2005).

165 Brown v. Board of Education of Topeka, 347 U.S. 483 (1954)

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籌資設立仿效黑人民權運動聯盟(American Civil Liberty Union)運作環境法組織 (National Environmental Law Organization) ，與會者並認為應避免界定環境法作 為一個獨立法領域，而應該是在各個法領域中發展出回應環境相關的事實與考 量。該次會議為後來美國環境法的發展畫下路徑與藍圖。而該次與會的法學教 授、律師，甚至是學生，在後來美國環境法的發展上也都扮演了極重要的角色¹⁶⁶。

在 1970 年代美國國會制定大量環境法規之前，環保團體利用既有的法律，

提起訴訟，主張在既有的法律體系當中，即已有環境保護之價值設定，而請求 法 院 於 判 決 中 宣 示 此 一 價 值 之 存 在 ， 稱 之 為 「 法 治 策 略 」 (Rule of Law Strategy)，前述 1969 年「法與環境會議」中避免界定一獨立的環境法領域的 結論，可以說是此一策略的具體表現。具有指標性意義的案件為 1965 年Scenic

166其中Joseph Sax教授所著為Joseph Sax, DEFENDING THE ENVIRONMENT: A STRATEGY FOR CITIZEN ACTION, (1970)，以及其公共信託(Public Trust)理論為環境訴訟立下法學理論之基 礎。而有關法律人或法學者在美國社會中所扮演之角色與司法訴訟對於美國社會秩序形成或發展 之重要性的傳統，我們可以藉助托克維爾對於早期美國社會與法律制度之觀察加以理解。在弱化 的行政組織與非專業的官僚系統下，托克維爾觀察到美國社會有一個特殊的階層－法學家，發揮 維繫社會之權威與平衡民主的精神。美國早期移民許多為在英國或其他歐洲國家受到迫害的一般 人，恨惡貴族的傳統使其特別著重平等並排斥社會階級，然而，托克維爾認為法學家在美國具有

166其中Joseph Sax教授所著為Joseph Sax, DEFENDING THE ENVIRONMENT: A STRATEGY FOR CITIZEN ACTION, (1970)，以及其公共信託(Public Trust)理論為環境訴訟立下法學理論之基 礎。而有關法律人或法學者在美國社會中所扮演之角色與司法訴訟對於美國社會秩序形成或發展 之重要性的傳統，我們可以藉助托克維爾對於早期美國社會與法律制度之觀察加以理解。在弱化 的行政組織與非專業的官僚系統下，托克維爾觀察到美國社會有一個特殊的階層－法學家，發揮 維繫社會之權威與平衡民主的精神。美國早期移民許多為在英國或其他歐洲國家受到迫害的一般 人，恨惡貴族的傳統使其特別著重平等並排斥社會階級，然而，托克維爾認為法學家在美國具有