美國行政程序法之程序規範結構

179 有關內化原則之闡述，參見Lynton Keith Caldwell, NEPA at Twenty: A Retrospective Critique, 5 Natural Resources and Environment, 6-9,(1990). Lynton Caldwell教授的內化原則不僅實現在環境影 響評估制度之上，如美國於1970年通過之環境教育法(Environmental Education Act)，其立法目的 亦在於將環境意識內化至所有美國公民之中。

180 42 U.S.C. §4332(c)。

在美國行政程序結構的發展上，對於行政決定應採取哪一種程序的概念是 行政裁決(Adjudication)與規則制定(Rule Making)。這組概念的區分在判例發展 上是為了討論在決定做成的過程中應該採取哪一種程序，而與得否進行司法審 查無關¹⁸¹。

在 1908 年Londoner v. Denver¹⁸²案中，原告質疑因公共道路的整建就其財 產增值的核定，系爭法規對於增值核定的過程規定應經下列的程序：1、多數受 影響的財產擁有者之請求；2、經公告與公聽程序；3、公共工程局得發佈鋪路 之命令；4、必須經過市規章之認可；5、該局應提出一個在受益的財產擁有者 之間分攤成本之方案；6、在發布公告之後應提供書面異議之機會；7、該委員 會得透過另一個規章的發布採用另一種分攤的方案。本案之行政程序被最高法 院認定程序保障不足，要求應在課與稅捐義務之前，給利害關係人更縝密的聽 證權利。

在 1915 年的Bi-Metallic v. Colorado State Board of Education¹⁸³案中，原告質 疑州政府機關通案增加 40%的財產稅，認為每一位財產擁有者應被賦予聽證權 利。聯邦最高法院認為，為了國家公共事務能夠進行，個人聽證權利的要求必 須有所限制，而本案與Londoner 案的區別在於，決定時所需要考慮的事實是否 與受決定影響者之特殊狀況有關。在Londoner 案，每一個財產擁有者受到的工 程受益程度不同，因此對於工程費用的攤派，應聽取其意見。而在 Bi-Metalic 案中 40%的稅率提升與個人特殊情狀無關，因此無須賦予每一位受影響者聽證 之權利。

1946 年的行政程序法將上述的區分採為基本的區分。在美國行政程序法立

181 以下概念架構整理自Peter L. Strauss, Todd D. Rakoff, Aynthia R. Farina, ADMINISTRATIVE LAW : CASSES AND COMMENT, 3^rd Ed, p.238-252.(2003)

182 210 U.S. 373, (1908)

183 239 U.S. 441, (1915)

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法之過程中，有三組對於行政權有不同理解的勢力進行角力。第一組是共和黨 (Republican)人，他們主張應強力限制行政權，而期待能回到之前司法主導的秩 序；第二組是保守民主黨人(Conservative Democrats)，他們同意行政權應受到 制約；第三組是新政民主黨人或是自由派民主黨人(New Deal Democrats, Liberal Democrats)，他們主張行政權應被賦予最大的決策空間，而反對行政與司法的 干涉。這三組勢力，依據不同行政決定方式的區分達成妥協¹⁸⁴。

美國行政程序法將行政的決定分成兩大類：行政裁決(Adjudication)以及規 則制定(Rule Making)。關於行政裁決(Adjudication)，行政程序法於 5 U.S.C. §551 條規定為：「機關對於發佈一項處置的過程」(agency process for the formulation of an order)，而處置(order)¹⁸⁵是指「機關一項最終決定的一部或全部，無論積極、

消極、禁制或是確認的形式，除了規則制定之外，但是包含執照發放」¹⁸⁶，在 行政裁決的部份，原則上保守勢力獲勝，行政機關還是自為行政裁決，但是行 政機關的決定程序必須是準司法式(quasi-adjudication)：即必須是用司法式 (adjudicative style)的程序，提供當事人聽證權，由相對獨立的聽證官員主持行 政裁決程序，並受到嚴格的司法審查¹⁸⁷。此部分稱為正式行政裁決(Formal

184 Martin Shapiro, APA: Past, Present, Future, Vir. L. Rev. 72, 447-92. (1986)

185 由於命令一詞，在中文中已經指稱具有抽象一般性的行政行為，為避免混淆，在此翻譯為處 置，而非命令。

186 該條文之原文為：「the whole or the part of a final disposition, whether affirmative, negative, injunctive or declaratory in form, of an agency in a matter other than rule making but including licensing.」

187在美國新政時期，法學界面對行政權限逐漸的擴大，出現了如何調整法律以因應此項發展的反 省。1933年5月美國律師公會(American Bar Association)組成行政法特別委員會(Special Committee on Administrative Law)，進行研究，Louis G. Caldwell、O. R. McGuire、 與哈佛大學法學院院長 龐德(Roscoe Pound)先後擔任該委員會的主席。律師公會建議中將由行政官員行使的『司法功能』

(Judicial Function)( 指 適 用 法 律 於 具 體 事 實 上 之 決 定 ) 移 轉 給 一 個 獨 立 的 裁 決 庭 式 的 組 織 (Tribunal)；或是行政官員對於法律或是事實的決定應該被一個具有司法獨立性質的裁決庭組織 所充分審查。1939年羅斯福總統指定檢察總長Murphy成立委員會，檢討行政程序改革之必要性。

Adjudication)。美國行政程序法當中沒有規定非正式行政裁決程序。

第二個部份是規則制定，此規定於美國行政程序法5 U.S.C. §551。其定義 如下：「機關形成、修訂或是撤廢規則之程序」，就規則制定之部份，新政民主 黨人之主張佔有優勢。規則制定之規定肯認國會授權行政機關制定規則的正當 性，其程序是朝向立法式方向設計。受規則影響之人無聽證權利，也無須聽證 官員主持程序。美國行政程序法原則上只要求行政機關進行公告(Notice)知會所 有人將制定規則。行政機關必須接受書面意見(Comment)，但是無強制要求舉 行聽證之規定。在發布規則時只需要附上一份簡要(concise)與一般（general）

的說明(Statement)。此一類型稱為非正式規則制定(Informal Rule Making)，是制 定抽象、一般性規定時之原則程序。然而，當授權法律明定行政機關應在「依 據卷宗紀錄制定規則」(on the record)之時；則必須適用正式規則制定程序，正 式規則制定程序適用§556 與§557 之聽證程序。

上述有關行政程序的二種區分，構成美國行政程序法上的基本架構，而針 對這二種不同的決定方式，設以不同的程序要求與司法審查標準。上述的區分 是不同立場的國會議員與法學家之間妥協之結果。

在行政程序法制定通過之後，美國法院透過判例，又再創出非正式行政裁 決程序，以及混合式規則制定程序(Hybrid Rule Making)；其中混合式規則制定 程序是法院對於原先僅適用非正式規則制定程序的事項，認為應增加額外的程 序(如聽證、證據開示、交互詰問等)。然而，美國聯邦最高法院在Vermont Yankee

在檢察總長成立的檢討委員會提出最終報告之前，「Logan-Walter法案」在國會完成立法程序，

羅斯福總統否決了該法案，其中一部份因素是他希望等到檢察總長的報告完成之後再進行立法。

檢察總長所成立的委員會的最終報告極其詳盡，並包含具體的建議，包括：1、成立行政程序委 員會；2、行政機關之規則應經公佈；3、在正式裁決程序設立聽證委員主持聽證程序，並載明其 職權，其決定的效力及可受司法審查的程度；4、授權行政機關發布可接受司法審查的規則。然 而，該報告並未提議一完整的行政法立法的建議。此為1946年美國行政程序法制定前討論之背 景，參見Walter Gellhorn, The Administrative Procedure Act－the Beginnings, 72 Vir. L. Rev., 219-233,(1986).

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案中確立，法院無權要求行政機關增加程序，只有行政機關本身以及國會得決 定採取高於行政程序法所要求的程序。

表 4-1 美國行政程序法對於行政決定之分類與程序要求 來源：Peter L. Strauss, Todd D. Rakoff, Aynthia R. Farina, Administrative Law:

Casses and Comment, 3rd Ed, p.253.(2003)

由上述之討論可知，美國行政程序法將行政之決定，就三大類型為程序與

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適用正式行政裁決程序者應舉行聽證，舉行聽證之前應事前通知相 關當事人、給予當事人提出證據、陳述事實、以言詞或書面之方式提出 證據、反駁並實施交互詰問；聽證程序應由機關首長、決策官員或是行 政法官主持；聽證紀錄中未記載之事項，不得作為機關為決定之理由；

利害關係人與決策官員或是行政法官不得有片面接觸；如未遵循法定程 序，法院應宣告其為違法並加以撤銷¹⁸⁸。

2、非正式行政裁決

凡法律中未規定應依據聽證筆錄做成之具體行政決定，為非正式行政 裁決。美國行政程序法中未規定其程序規範。然而，並不代表其毫無程序 之限制。美國聯邦最高法院在 1976 年之Mathews v. Eldrige¹⁸⁹案中對於如何 決定非正式行政裁決依據憲法正當程序保障所要求之最低程序提出標準。

在該案中法院認為應綜合衡量下列三種利益：「1、受影響之私人利益之重 要性；2、以現行程序決策可能造成錯誤剝奪私人利益之風險性，以及附加 或替代之程序保障機制可能之價值；3、政府的利益，包括法規所欲達到之 功能與附加或替代之程序所造成之財務或行政上之負擔。」以決定是否應 該採取更高的程序保障機制。此一標準被稱為「馬修基準」(Mathews test)，

成為美國法院在決定應採取何種程序機制時之審查標準¹⁹⁰。

188 參見廖元豪（1999），＜行政程序的憲法化-論「行政處分」之正當程序＞，《世新大學學報》，

第9期，頁213-267。不過本文以為美國之行政裁決與德國之行政處分，雖然都是有關具體事件行 政決定之行為類型，但在兩國之行政法概念系統中實扮演之功能不盡相同。是否直接將行政裁決 等同於行政處分，有待商榷。筆者建議以具體行政行為作為比較法上之觀察概念範疇，似較為妥 適。

189 424 U.S. 319.(1976).

190參見廖元豪，前揭註188。該文對於Mathews案之後相關判決之發展有詳細之整理。有關構成 正當程序之元素，美國聯邦上訴法院法官Henry Friendly提出如下十點：1、公正之裁判庭；2、

通知當事人擬採取之決定及理由；3、答辯之機會；4、提出證據之權利，包括傳喚證人；5、知 悉不利證據之權利；6、針對不利之證人進行交互質詢之權利；7、必須依據程序中所提出之證據 為決定；8、由律師辯護之權利；9、裁判庭應備妥證據紀錄；10、裁判庭應以書面載明所認定之

二、規則制定

1、正式規則制定

當授權法律中，有明定行政機關應在「應依據卷宗紀錄，並在機關舉 行過聽證後」制定規則時，必須適用正式規則制定程序。正式規則制定須 舉行聽證，原則上由行政法法官主持聽證。機關之決定須完全以聽證筆錄 中所記錄者為準。司法對於經由正式規則制定程序所制定之規則，採「實 質證據」(substantial evidence)之審查標準，亦即機關制定之規則，需有實

當授權法律中，有明定行政機關應在「應依據卷宗紀錄，並在機關舉 行過聽證後」制定規則時，必須適用正式規則制定程序。正式規則制定須 舉行聽證，原則上由行政法法官主持聽證。機關之決定須完全以聽證筆錄 中所記錄者為準。司法對於經由正式規則制定程序所制定之規則，採「實 質證據」(substantial evidence)之審查標準，亦即機關制定之規則，需有實