美國早期環境運動與環境訴訟策略

美國當代環境運動可以追溯至十九世紀末兩股社會力的匯流。第一股力量 來自於獵人、自然主義者與探險家，這些人士關注於美國自然資源之維護、經 營與利用，美國幾個重要的環保組織，如Sierra Club 成立於 1892 年，Audubon Society, National Wildlife Federation 等環保組織都成立於此時，由關注於自然資 源利用者所組成。第二股力量來自於關注於都市環境衛生之改善者，這些人包 括醫生、工程師、都市規劃專家等，他們致力於建立乾淨安全的都市飲水、排 水系統、建造公園等改善都市環境之建設¹⁶³。

而當代環境運動之成形與興盛主要是在 1960 年代。1962 年Rachel Carson 的「寂靜的春天」（Silent Spring）出版，喚醒美國社會大眾的環境意識。1969 年在加州聖芭芭拉(Santa Babara)的大規模漏油事件以及俄亥俄州 Cuyohoga 河 之燃燒事件，使得美國社會大眾瞭解了過去數十年追求經濟成長以及科技發展

163 Cary Coglianese, Social Movements, Law, and Society: the Institutionalization of the Environmental Movement, 150 U. of Penn. L. Rev., no.1 ,85-118 (2001).值得一提的是，美國早期的 保育運動人士，第一任聯邦森林服務局局長Gifford Pinchot，是從德國將森林保育的學術與理念 帶至美國，參見John S. Dryzek, David Downes, Christian Hunold and David Schlosberg, GREEN STATES AND SOCIAL MOVEMENTS-ENVIRONMENTALISM IN THE UNITED STATES, UNITED KINGDOM, GERMANY AND NORWAY, Oxford University Press, 58, (2003).

所造成環境損害的嚴重程度。1970 年二千萬美國人(超過二千所大學、一萬所 高中以及國中小學、二千個社區)共同參與了地球日的活動，被許多人認為是美 國環境法的「共和時刻」¹⁶⁴。

在環保團體與運動得到大規模的草根支持的時候，法學者在其中扮演一個 特殊而重要的角色。在 1950-60 年代美國黑人的民權運動，透過一連串的訴訟 爭取與白人相同的平等權利¹⁶⁵，其策略後來為其他各種社會運動仿效。1969 年 在西維吉尼亞州華倫頓市(Warrenton)市所舉行的「法與環境會議」，是關心環境 議題的法律人與法學者，第一次就應如何以法律因應此一議題的聚會，參與者 包括法學教授與律師。許多參與者，後來在整個環境法的發展中扮演重要的角 色，如法學教授Joseph Sax、Dan Tarlock 等，以及律師 David Sive、Jim Moorman 等，知名的環境運動人士如 Ralph Nadar 等人參與該次會議。在該次會議中，

與會者達成幾項共識，包括定期發行環境法報告(Environmental Law Report)、

164 See id, pp.95-96.在美國當代行政法學界有兩個重要的理論學派以理解行政法與行政管制的現 象，一為沿用經濟學理論中公共選擇學派的理論為其基礎的社會選擇學派(Social Choice Theory), 另一為新共和主義的興起。對於社會選擇學派而言，一切法律與管制都是利益團體為了自利的目 的競爭或妥協的結果；而依其理論之預測，工商團體對於資源、媒體之掌握，必然壟斷、控制立 法、行政機關，環境利益雖為多數人所共享，然因為利益分散，無人願意付出成本推動管制，人 人都只想坐享其成。因此，1970年初期的大量環境立法對其理論而言，構成挑戰。而新共和主義 者，相信人們雖然在平時只會斤斤計較私利，但在特別的環境與時刻下，會放下個人私利，扮演 理智公民的角色，在理性論辯中形成有利於公眾的共識，而此一共識應受到比日常政治中所產生 的法律更高程度的尊重，共和主義者稱此一特別之時刻為「共和時刻」，共和主義者以此解釋1970 年代初期出現的環境立法，並認定1970年的地球日為環境運動史上的共和時刻。此一理論爭議，

參見Christopher H. Schroder, Rational Choice Versus Republican Moment -- Explanations for Environmental Laws 1969-73, 9 Duke Env. L. & Pol., 29-59, (1998). 上述不同的理解會引導對於 法律解釋的立場與態度。Jack Van Doran教授則認為環境法的產生與發展，無法以任何一種觀點 統一理解，一切都只是某一個時點環境下偶然選擇的結果，只能以後現代的觀點來接受環境法「體 系」中的矛盾與衝突，參見。Jack Van Doran, Environmental Law and the Regulatory State:

Postmodernism Rears Its Ugly Head?, 13 N. Y. U. Env. L. J., 442-480,(2005).

165 Brown v. Board of Education of Topeka, 347 U.S. 483 (1954)

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籌資設立仿效黑人民權運動聯盟(American Civil Liberty Union)運作環境法組織 (National Environmental Law Organization) ，與會者並認為應避免界定環境法作 為一個獨立法領域，而應該是在各個法領域中發展出回應環境相關的事實與考 量。該次會議為後來美國環境法的發展畫下路徑與藍圖。而該次與會的法學教 授、律師，甚至是學生，在後來美國環境法的發展上也都扮演了極重要的角色¹⁶⁶。

在 1970 年代美國國會制定大量環境法規之前，環保團體利用既有的法律，

提起訴訟，主張在既有的法律體系當中，即已有環境保護之價值設定，而請求 法 院 於 判 決 中 宣 示 此 一 價 值 之 存 在 ， 稱 之 為 「 法 治 策 略 」 (Rule of Law Strategy)，前述 1969 年「法與環境會議」中避免界定一獨立的環境法領域的 結論，可以說是此一策略的具體表現。具有指標性意義的案件為 1965 年Scenic

166其中Joseph Sax教授所著為Joseph Sax, DEFENDING THE ENVIRONMENT: A STRATEGY FOR CITIZEN ACTION, (1970)，以及其公共信託(Public Trust)理論為環境訴訟立下法學理論之基 礎。而有關法律人或法學者在美國社會中所扮演之角色與司法訴訟對於美國社會秩序形成或發展 之重要性的傳統，我們可以藉助托克維爾對於早期美國社會與法律制度之觀察加以理解。在弱化 的行政組織與非專業的官僚系統下，托克維爾觀察到美國社會有一個特殊的階層－法學家，發揮 維繫社會之權威與平衡民主的精神。美國早期移民許多為在英國或其他歐洲國家受到迫害的一般 人，恨惡貴族的傳統使其特別著重平等並排斥社會階級，然而，托克維爾認為法學家在美國具有 貴族的地位，他描述：「(在美國)法學家是人民為一信賴的知識階層，所以大部分的公職自然被 他們佔去。他們既壟斷了立法機構，又主持了司法機構。因此他們對於法律的制定和行使有重大 的影響。……在美國幾乎所有的政治問題遲早都要變成司法問題。因此，所有的黨派在他們的日 常論戰中，都要借用司法的概念和語言。……因此司法的語言差不多成了普通的語言；法學家的 精神本來產生於學校和法院，但是現在已經逐漸走出學校和法院的大牆，擴展到整個社會，深入 到社會的最底層。」而由於法律知識與語言在美國社會的權威性，托克維爾認為美國的司法組織 的政治勢力極為強大，甚至到了沒有一個事件不是求助於法官的權威的，和歐陸其他國家司法機 關最大的不同，在於法官有依據憲法拒絕適用法律的違憲審查權，以及所有公民均有權向普通法 院控告公職人員的權利。參見托克維爾，論美國的民主，上卷，董果良譯，商務出版社，北京，

308頁，1988年。Richard Steward 和Cass Sunstein教授指出，賦予私人向法院控訴行政官員的權 利，是美國普通法傳統之下控制行政官員濫權的主要方式。參見Richard Steward and Cass Sunstein, Public Programs and Private Rights, 95 Harvard L. Rev.,1195, 1202-1204,(1981)

Hudson Preservation Conference v. Federal Power Commission¹⁶⁷ 案，該案對於後 續的環境訴訟而言具有典範性之意義：

1、原告適格性之擴張：該判決一改先前以私法承認之權利與經濟上之損失 為判斷的適格性標準，承認環保團體得以自然、美學之利益為其所受損害提起 訴訟，為後續環保團體訴訟策略打開了法院的程序，而為美國行政法多元主義 轉型時期的先聲。

2、對於行政機關決策之審查與創造性的法規解讀：在當時聯邦能源法中，

授權發放許可之規定並無明文規定環境利益之文字¹⁶⁸，而由其立法背景之資料 來看，國會立法之時也未考慮到環境、生態因素。將環境利益讀進法條文字之 中，可以說純粹是法官的創造性解讀¹⁶⁹，法院認為被告機關拒絕給予原告環保 團體之代表就替代方案進行交互詰問下之聽證，以及拒絕有關護魚設備及地下 傳輸之設計資訊之提供，顯示了其忽視法規有關為綜合考量之指示，法院雖不 得替代行政機關自行判斷何者符合公共利益，但是可以審查行政卷宗之完整

167 354 F.2d 608 (2d Cir. 1965),.該案之事實為美國聯邦政府能源委員會核發許可給在紐約州哈得 孫河上游Storm king山谷的水力發電廠興建計畫。環保團體Scenic Hudson Preservation Conference 向法院起訴，主張能源委員會未依法審酌聯邦能源法第10條(a)項、313條(b)項（Federal Power Act,

§§ 10(a),）中有關環境利益之因素即發放執照，而撤銷能源會之許可，發回能源會要求其考量相 關環境因素、權衡其他可能之替代方案後再重為決定。

168 16 U.S.C.A. §§ 803(a),該條中對於能源會發放執照應考量之指示為「對於改善或是發展水道最 為合適之計畫」。

169該判決中有一段話對於掌握公共利益詮釋權的問題，很能代表美國社會多元主義文化下的立 場。法官對於行政官員主張其依據法律擁有對於公共利益判斷之權限，法官與環保團體應予以尊 重的主張，為如下之反駁：「能源會主張其為公共利益之代表。此一角色並不意味其得以隨性的 擔任在其面前相競爭利益之間的裁判」，Scenic Hudson案判決中的這一句話，相當傳神的代表了 美國行政法學體系對於行政官僚地位的看法。我們可以比較一下我國行政法學體系中，預設了行 政官僚扮演公共利益代表人的地位，與美國對於此一預設的質疑態度。

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性，檢驗行政機關是否已經考量所有相關事證而為判斷¹⁷⁰。

而透過法院訴訟干擾開發案之進行的環境運動模式也隨之展開，Dan Tarlock 教授稱為「法律游擊戰略」（Legal Guerilla Warfare）¹⁷¹。對於這些 環境法的先驅而言，原先以法院為主戰場的訴訟策略是要催生環境立法，迫使 當時忽視環境保護的行政與國會採取行動。然而，在 1970 年代國會大量制定環 境法規之後，此一訴訟作為環境運動之主要策略的需求，不僅未改變，反而因

而透過法院訴訟干擾開發案之進行的環境運動模式也隨之展開，Dan Tarlock 教授稱為「法律游擊戰略」（Legal Guerilla Warfare）¹⁷¹。對於這些 環境法的先驅而言，原先以法院為主戰場的訴訟策略是要催生環境立法，迫使 當時忽視環境保護的行政與國會採取行動。然而，在 1970 年代國會大量制定環 境法規之後，此一訴訟作為環境運動之主要策略的需求，不僅未改變，反而因