法律概念體系內部實務見解之發展

本論文希望先由現象觀察的立場，理解這些判決在法律概念「適用」的背 後，呈現出來我國作為一個法律繼受國，在法律論述發展上的現象與問題，而 非直接套用外國的概念與理論加以批評。以下就可訟爭性之程序問題以及司法 審查標準之實體問題加以觀察：

1.程序審查部分

在司法審查的程序要件的部份，一個未出現在上述案例的爭點為²⁸：這些環 評爭議的都出現了當地居民組織「自救會」，而有都會型的環保團體提供協助之 發展。然而訴訟上卻必須以個人的名義提起。以個人名義提起和以團體名義提 起有何不同?為何在我國制度下只能以個人名義提起?在比較法上有沒有不同的 制度設計?

其次，在有關第一階段環評結論是程序行為或是行政處分的問題上，經過 了一翻找尋的過程。此一問題，聚焦到何為有條件通過第一階段環評結論的對 外法律效果之上，在李建良教授的文章的引導之下，實務見解逐漸統一。肯認

28 高雄高等行政法院95年度訴字第1061號判決中，原告為「東山鄉環境保護自救會」，法院以「原 告既為非法人之團體，則依首揭法律規定，於具體之行政爭訟事件固具有當事人能力，惟人民提 起撤銷訴訟須以行政機關之違法行政處分直接損害其權利或法律上利益為前提，若行政機關之行 政處分，倘對其權利或法律上利益並無影響，自無法提起撤銷訴訟，而為適格之當事人。」為由，

判決駁回原告之訴。

有條件通過第一階段環評結論具有行政處分之性質。在此一問題背後的實質議 題，其實是在整體行政決策流程之此一階段應不應該進行司法審查的問題，為 什麼這一個問題要以「是程序行為或是行政處分」的方式加以審查?比較法上有 無其他討論方式?不同的的審查方式呈現何種不同的意義?

有關行政處分「對外」之要素，在前述案例中未被論及。前三個有關垃圾 掩埋場或焚化爐的案例，由於採用公共工程委託民間興建營運的方式開發，其 相對人為私人。如果未來開發單位回到原先的運作模式，由縣、市政府環保局 自行興建。則縣、市政府環保局之環評審查委員會作成之環評結論，以縣、市 政府環保局為處分做成名義單位，而開發單位也是縣、市政府環保局，如何認 定「對外」之要素？處分相對人是誰？如果堅守以開發業者為相對人之行政處 分概念的立場，則可能會造成以後政府機關之開發案之環評結論不能進行行政 救濟，而私人(民間)開發案的環評結論可以進行行政救濟的區分。此種結果恐 怕除了法律人以外，難以理解與接受的。

此外，在新竹橫山垃圾掩埋場爭議中，環評結論之公告是否違反行政程序法 第96條有關行政處分必要記載事項之規定的討論中，更可以顯現出環評結論為以 開發單位為相對人之行政處分的認定與環評程序設計目的上之差異。該案由於行 政處分之相對人是開發單位，因此法院認定環評結論之行政處分有關開發單位、

開發廠址以及理由等事項，在給開發單位（偉盟工業股份有限公司）的通知中記 載即可，至於給橫山鄉民的公告中，可以沒有這些資訊。然而，環評制度究竟是 為誰而存在?如果我國環評制度存在的目的，是為了建立民眾對於政府保護環境 的信心與提供民眾必要之環境資訊與程序參與管道（於後詳述）²⁹，此一論理顯 然與環評制度的設計目的背道而馳。如果擺脫法律的專業術語，這一個爭議可以 用口語化的方式為如下的轉譯：鄉民在鄉公所的公告欄(應該要是很熱心於公共

29蕭新煌（1999），＜當前環評制度面臨的信任差距問題－從地方環保抗爭事件談起＞，《勞工 之友雜誌》，580期，頁6-12。

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事務，又很能理解官方文字語言的鄉親才會去看，才有能力提出疑問)，看著一 紙僅記載某某開發案環評審查通過的公告，質疑：「起碼應該要寫開發單位是誰，

要在哪裡開發吧?」，法院回答：「在給申請開發的公司的通知中，有記載這些 資訊，這樣子就夠了，給你們看的公告中不必有這些資訊。」站在抗議的鄉民與 環保團體的立場，是否會有莫名奇妙的感覺呢?

在認定當地居民是否具有訴權之依據的部分，台北高等行政法院94年度訴字 第000944號判決則以附近居民公共參與程序權利的剝奪認定原告訴權之存在。高 雄高等行政法院96年度訴更(二)字第32號則以環評法提供當地居民諸多參與程 序之規定，及整體規範意旨推斷環評法保障開發行為所在地居民生命權、身體 權、財產權益不因開發行為而遭受顯著不利影響，因此為保護規範，當地居民具 有主觀公權利，而得取得訴權。由保護規範理論的觀點，高雄高等行政法院96 年度訴更(二)字第32號之論述方式，較為正確。然而，先由程序規定推論實體規 範保護意旨，是否顯得較為迂迴? 台北高等行政法院94年度訴字第000944號判決 直接以附近居民公共參與程序機會之剝奪認定訴權，在學理上有無被接受之可能

30?而影響我國最深的德國與美國的法學討論上對於此一問題以何種方式進行審 查?

本文寫作之目的不在於釋義學之討論，而是希望藉由此一議題司法實務見 解發展的歷程，進一步理解我國法學發展之現象背後所呈現的權力互動模式與

30在德國司法實務上，第三人程序參與機會之剝奪，不能產生獨立提起行政救濟之訴權，參見 Rudolf Steinberg, Chancen zur Effektierung der Umweltvertäglichkeitsprüfung durch die Gerichte?, DÖV, 1996, S.221ff. 國內學者見解不一，許宗力教授於認為對於程序權利之影響之決定應承認其 具有行政處分之資格，似認為程序法承認的程序權，於憲法基本權之程序保障功能受到不利之影 響者，得為訴權之基礎，惟仍應依行政程序法第174條判斷其與最終實體決定之關係，以決定是 否得獨立提起行政救濟，參見許宗力（2006），＜行政處分＞，翁岳生編《行政法》第3版，頁 486，台北：翰蘆。董保城（1994），＜行政程序中行政行為法律性質及其效果之探討＞，《政 大法學評論》，第51期，頁73以下。董保城教授則否定對於程序之影響得為提起行政救濟之訴權 基礎。

意義，以作為後續討論之基礎。

2.實體審查部份

前述三個案例中，可以整理出對於環評會就開發案是否「對環境有重大影響 之虞」之判斷，在引進自德國的「不確定法律概念」與「判斷餘地」理論的審查 標準下，已形成一組固定的論述模式，指引此一問題的審查。其論述於台北高等 行政法院96年度訴字第1117號判決之整理如下：「不確定法律概念中若具有高度 屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，由於法院之審查能力有限，而承認行政機 關就此等事項之決定有判斷餘地。但如有下列事項，亦應承認法院得例外加以審 查：1、基於錯誤之事實或是資訊；2、違背一般公認之價值判斷；3、違反法定 正當程序；4、出於與事物無關之考量(不當連結之禁止)；5、違反平等原則。」

在前述之論述之下，前述三個案例中對於環評審查結論之司法審查，有三種 不同的觀察論證架構。1、完全尊重行政機關的判斷；2、法院自行認定某一環境 因素，認定其具有重要性，而未加以討論判斷，構成判斷上瑕疵；3、挑選專家 委員中「最具專業性者」，觀察其要求之事實資料與疑問，是否得到回應。

依循我國法學界的比較法思考模式，會引導法學研究者去參考德國在相同法 律案例中如何進行司法審查，再回過頭來評析我國的司法判例如何的誤用法律概 念。然而，德國環境評估法之司法案例中，環境評估過程中之行政決定，必須依 附於對於最終許可之決定，而被當成程序瑕疵來審查。而美國有關環評門檻決定 (Threshold Decision)(相當於我國第一階段環境影響評估審查結論)之討論，並不 在「不確定法律概念」、「判斷餘地」的論述架構下進行。進一步的觀察，會發 現德、美的環評制度，皆是由許可審查機關自行進行或審查，也沒有類似環評委 員會之專家委員會的設計。在觀察這些制度差異之時，國內的法學者，應如何理 解、評價我國制度與評析正在逐漸形成中的司法實務見解?外國的案例與法學見 解，能否直接套用做為評析我國司法案例之依據?

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