政治運作、社會控制手段與經濟發展策略

在二次大戰後，國民黨政府於 1945 年接收台灣，透過動員戡亂時期臨時條 款與戒嚴令之頒布，國民黨政府在政治上實施威權統治，社會上則透過政黨在 各階層成立組織，實行由上而下的統合式控制，在政治學的討論上稱之為國家 統合主義(state corporatism)³⁹，除了少數民間宗教組織之外，不允許有逸脫於國 民黨組織控制之社會團體存在。新聞出版品也受到嚴密的監控。人民的集會、

結社、言論自由受到嚴重的壓抑。

而自 1950 年起國民黨政府開始地方自治選舉。國民黨政府使地方派系之間

38以下有關威權與轉型時期的政治、社會與經濟背景簡介，以及轉型期之環境抗爭運動及紛爭解 決機制之介紹與詮釋，改寫自筆者在哈佛大學的碩士論文之部分。

39 比較政治學上對於統合主義之研究，代表性之著作為，Philippe C. Schimtter, Still the Century of Corporatism?, The Review of Politics vol. 36, no.1, 93-63. (1974).依其見解，統合主義之社會結構可 分為國家統合主義與社會統合主義，國家統合主義為一種利益表達的體系，社會組織被國家組合 成具有單一強制性、非競爭性的層級節制並功能分化的有限社會類別中，再由國家所整合、監督 與控制，同時國家在一各組織所屬類別來核准或給予利益獨占的代表性，以交換社會組織的服從 與忠誠。在國家與社會之關係中，此種統合主義意含國家將社會納入統治的共構圖像，使得被控 制與收編的社會組織成為國家統治的延伸。社會統合主義(societal corporatism)或稱新統合主義 (neo corporatism)，則為社會中依歷史經驗所形成之有代表性的社會組織，形成階層性的利益代 表之體系，國家機關在此一關係中，不具有絕對優勢之地位。中文文獻對於此二種統合主義之整 理，參考自葉永文(2006)，＜台灣醫療社會的文明化歷程-一種「醫政關係」的統合主義之分析＞，

《台灣醫學人文學刊》，第7卷第1期，頁113-132。。

35

互相爭奪公職(地方民意代表、縣市長)，以鞏固其對於地方的控制。由於主要 的政策決策權力集中於中央，地方派系於得到地方之公職權位之後，所得以決 策的主要是地方性資源的分配權力。透過地方公共工程的分派與其他地方性資 源的分配，地方民意代表建立其與派系支持者間的利益共生的結構。政治學者 稱此種政治運作結構為「侍從主義政治」(Clientelistic Politics) ⁴⁰。

國民黨政府另外透過黨組織對於社會進行統合式的監控。其法制上之基礎 為「非常時期人民團體法」其第 4 條明定「各種職業從業人員均應依法組織職 業團體，並依法加入各該團體為會員，各種職業團體依法准許其有級數之組織 者，其下級團體均應加入各該上級團體為會員。」，而第 8 條則規定「人民團體 在同一區域內，除法律另有規定外，其同性質同級者，以一個為限。」。國民黨 政府在社會各階層建立動員與監控民眾的組織。例如在農村的農會系統、進行 學生工作的救國團、進行婦女工作的婦女會，以及商會、工會團體。 在戒嚴令 的控制之下，只有國民黨所組織或是認可的團體，才得以合法的運作，而且成 為該社會階層或是利益族群之唯一代表⁴¹。 以下以代表勞工團體的工會，以及 醫師公會為例，加以說明。

中華民國工會法制訂於 1929 年，一直到 1990 年才進行第一次的修訂。 在 1929 年所訂定的版本中，第 15 條規定工會的任務為：「一、團體協約之締結、

修改或廢止，但非經主管官署之認可，不生效力。二、會員之職業介紹，及職 業介紹所之設置。三、貯蓄機關勞動、保險、醫院、診治所及託兒所之舉辦。

四、生產消費購買信用住宅等各種合作社之組織。五、職業教育及其他勞工教 育之舉辦。六、圖書館及書報社之設置。七、出版物之印行。八、會員懇親會、

俱樂部及其他各項娛樂之設備。九、工會或會員間糾紛事件之調處。十、勞資

40 Shelley Rigger, Electoral Strategies and Political Institutions in the Republic of China on Taiwan, in Harvard Studies on Taiwan: Papers of the Taiwan Studies Workshop v.1, 5 (1995).

41 Robert Weller, ALTERNATIVE CIVILITY: DEMOCRACY AND CULTURE IN CHINA AND TAIWAN , Westview Press, 45. (1999)

間糾紛事件之調處。十一、關於勞動法規之規定、改廢事項，得陳述其意見於 行政機關、法院及立法機關，並答復行政機關、法院及立法機關之諮詢。十二、

調查工人家庭生計經濟狀況及其就業失業並編製勞工統計。十三、其他有關於 改良工作狀況，增進會員利益之事業，工會如尚未舉辦前項所列或其章程所訂 定之互助事業而主管官署認為有舉辦之必要時，得派員協助辦理之。」從這些 任務中可以看到工會被賦予協助政府，履行部分公權力的角色，如勞資糾紛之 調處，對於政府機關有陳述意見或接受諮詢的地位，編制勞工統計資料供政府 參考等職務，此為在一般的自由民主國家之中所見不到的任務設定⁴²。

而醫師公會成立於 1930 年，而依據 1942 年之「非常時期人民團體組織法」

以及 1943 年之「醫師法」成為依法規立案之正式組織。依據當時之醫師法第 9 條之規定「醫師非加入所在地醫師公會不得執業。」第 32 條規定「醫師公會之 區域，依現有之行政區域，在同一區域內同級之公會，以一個為限。」，而 1979 年修正之醫師法第 5 條第 1 項撤銷醫師資格之項目為「曾犯內亂、外患罪經判 決確定者。」，透過公會組織，國民黨政府對於醫界進行監控，而醫師公會的政 治統合功能，可由 1979 年中美斷交之際，由公會發表擁護政府之聲明，並發起 愛國捐款運動，以及美麗島事件發生時，發表「告全體會員書」，要求會員「不 聽信謠言、不傳播謠言，…，遇有糾眾滋擾之場合，應迅速離開，免為壞人所 利用……」⁴³。

在由上而下的統合主義的社會控制模式之下，人民團體之角色不是自發的 公民社會之結社，而是政府得以組織、監控或是動員，以貫徹其意志，取得各 階層資訊的管道。

由上而下的統合控制與侍從主義式政治的地方派系運作，構成了威權時期

42 Sean Cooney, The New Taiwan and Its Old Labour Law: Authoritarian Legislation in A Democratised Democracy, 18 Comp. Lab. L.1-62 (1996).

43 葉永文，前揭註39。

37

台灣民眾的政治生活經驗之主要結構。地方派系為了選舉的需求，需要結合各 個黨運作與控制的統合團體領袖的支持，以動員民眾投票支持，此一結合在地 方民代與農會最為明顯。此一結構之中，民眾形成只能透過地方派系之運作關 心參與地方性之資源爭奪；對於政治原則、政策走向則無置啄之餘地，而形成 漠不關心或是不敢討論的態度。而民眾透過依附於派系，取得資源，解決面臨 公權力時之各種問題，甚至紛爭之調解⁴⁴。迄今在我國各階層民意代表之選民服 務項目中，紛爭之調解(喬事)仍然是重要的項目，形成民主國家中一個特殊的 現象⁴⁵。

而在威權時期，國民黨政府以經濟發展為其國家任務之主要設定。國家先 後透過進口替代與出口擴張之策略發展經濟。政府對於經濟活動進行廣泛的誘 導與干預，國民黨政府不但管制、干預市場，也經由國營、黨營企業進行生產

44 Shelley Rigger, Supra note 40.

45 此一喬事者的角色在後述有關我國民主轉型初期環境抗爭之發展與解決扮演關鍵性之地位，

將於後詳述。

活動⁴⁶。