紛爭解決機制之選擇與背後意義之詮釋

在三權分立的功能分配上，法院被賦予解決紛爭之功能。然而，在此一時期，

我們觀察到的現象是，法院在解決污染紛爭上幾乎是缺席的。而在調查中顯示，

大多數的環境紛爭都是由地方民意代表喬事⁷⁶所解決。對於此一現象，應如何理 解?而在當時的政治與法律界，如何詮釋與因應此一現象?以下進一步加以討論。

在一項 1988 年由經建會所委託執行之研究調查顯示，地方政治人物在此一時 期扮演環境糾紛處理最重要之角色。而法院在民眾的認知經驗中，完全沒有紛 爭解決之功能⁷⁷。

76 因為斡旋或是調解，皆無法傳達地方民意代表利用其政治社會之地位，發揮影響以解決紛爭 之面向，本文選擇「喬事」以描述民意代表的紛爭解決行為。事實上，迄今紛爭之解決還是我國 民意代表的重要選民服務項目，如果直接以此非西方憲政體制賦與民意代表之功能設定加以拒 斥，恐怕會忽略我國民主發展過程中因著本土的理解架構所逐漸形成的權力互動模式與角色之分 配。

77在法學文獻上，有關此一時期環境抗爭之分析，參見葉俊榮（1993），＜我國公害糾紛事件的 性質與結構分析:自民國77年至79年＞，氏著《環境政策與法律》，頁269-311，台北：元照。依 據葉俊榮教授針對1988年至1990年186個公害糾紛案件之調查，僅兩件尋求司法救濟，佔抗議者 (受污染者)所採取手段之1.08%。參見葉俊榮，前揭著，頁295。葉俊榮教授將此一時期的法院定 性為「缺席者」，參見葉俊榮，前揭著，頁324。

表 2-3. 環境紛爭解決途徑

曾經嘗試採取此一 途徑

排名 主要以此一途徑解

決紛爭

排名

地方民意代表非正

式喬事 48.9 1 34.1 1

污染者主動賠償 36.6 2 22.0 3

鄉鎮市調解委員會 27.5 3 27.6 2

行政官員調處 11.5 4 5.7 5

受害者與汙染者自

行和解 8.4 5 6.5 4

地方團體調解 0.8 7 0.8 7

法院訴訟 0 8 0 8

其他 3.1 6 3.3 6

資料來源： 公害糾紛社會調查 (1988)⁷⁸

一個可能的解釋是，民眾由於對於法院不信任，因此不願意利用法院解決紛 爭。根據中央研究院於 1991 年就民眾對於官員與社會專業人士之信任度所進行 之調查，民眾對於教授與醫生之信任度最高，對於民意代表之不信任度則為最 高，對於法官之信任度則高於行政官員。

78 行政院經濟建設委員會健全經社法制工作小組編（1988），《公害糾紛處理民事救濟法制之 研究》，頁295，行政院經建會健全經社法規工作小組。

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表 2-4. 對於專業人士與官員之社會信任

專業人士 官員

醫師 教授 宗教領袖 律師 商人 法官 行政官員 民意代表 其他

人數 295 250 225 43 28 157 71 61 493

信任

百分比 18.2 15.4 13.9 2.6 1.7 9.7 4.4 3.8 30.4

人數 17 9 70 60 104 72 197 479 615

不信任

百分比 1.0 0.6 4.3 3.7 6.4 4.4 12.1 29.5 37.9

樣本數： 1623 資料來源： 台灣社會變遷調查 (1991)⁷⁹

這兩個調查呈現出一個矛盾的現象，如果民眾是因為不信任法官會公正處 理，而不選擇法院作為紛爭處理途徑，又為何會選擇其最不信任的地方民意代 表作為主要的紛爭處理者?本文認為，此一現象可由下列幾個面向加以詮釋。

首先由於派系的政治生活結構，民眾透過選舉時的支持，換取民意代表於其 有需求時，能動用其權勢，提升其談判爭取資源之籌碼；而民意代表也透過其 成功喬事之表現展現其權勢、熱心、與處理能力，換取民眾之支持。此某程度 反映民眾雖然對於選舉所產生的民意代表欠缺道德、操守上的信任，卻期待民 意代表能施展其影響力，達成其所需求之結果。此一矛盾之調查結果似乎呈現 出強調結果之有利性，而欠缺對於程序正當性之認知。此點將於第七章進一步 為理論上之說明。

然而，由政治人物協商斡旋的紛爭處理模式，在當時環境抗爭處理盛行之情 形，不全然是負面的，而有其合理性。在此一時期的環境紛爭中，民眾往往是 基於過去長期受污染之積怨，要求一個公道的處理，其需求的不只是污染者對 其損害填補，還包括對於政府長期忽略其需求而偏袒污染者要求歉意的態度與 補償之措施。政治人物的喬事一方面顯示政治系統的重視，使人民有受尊重的 感受；二方面也能就整體累積的不公正現象，做出合乎情理的安排。相較之下，

以法律語言決策的法院，其冰冷的專業術語與被動的法律地位設定(不告不

79 張笠雲（1997），＜台灣社會的信任與不信任＞， 張笠雲、呂玉瑕、王甫昌編，《九十年代 的臺灣社會》,頁295-331，臺北/中央研究院社會學研究所籌備處。

理)，難以發揮民眾所需的慰撫、受尊重的功能；另一方面，法律體系以單一行 為為中心的論述、判斷模式，也無法反應、處理此一時期每一個環境抗爭背後 所累積的長期不公的脈絡。 再者，在台灣的法學教育訓練下，強調概念、法條 推演的熟練，在整個法學知識體系之中，未能提供如何使法律人運用法律的語 言與變動、發展中的社會脈絡對話的能力，司法實務工作者以執行、適用既有 法條、理論之角色自居。在此種法學知識訓練背景與自我地位設定之下，也難 以期待其能回應此一時期之變動，無怪乎民眾也不嘗試透過法院或是法律系 統，對其問題與要求提出回應或解決紛爭。

雖然地方民代或是政治人物扮演調解者的紛爭處理模式，具有能納入長期累 積之不正義的脈絡，依據地方認知做出合於情理的解決方案之優點。然而，其 有如菜市場買菜之喊價、殺價的運作模式，欠缺程序理性。當時政府批評此一 現象為欠缺科學依據，而急欲建立新的制度替代此一紛爭解決模式，而有後續 之公害紛爭調處條例與環境影響評估法之立法。以下針對此一時期之環境立法 活動，尤其是環境影響評估法加以介紹。