第五章 德國環境運動、行政法之回應與環評司法審查
5.2. 環境運動與德國行政法體系之回應
5.2.1.德國 70 年代環境運動之發展
在二次戰後，德國以復興經濟為主要的國家政策目標，環境議題較不受重 視。1950 年代開始由於核能之使用與污染公害之問題，開始有較激烈的草根性 動員的環境運動，在 1950-1960 年代，共有數千起地方性的抗爭動員，但其活動
179
與組織多為地方性的，而當時德國既有的政治體制，也將環保議題加以吸納，形 成法律258。1969 年社會民主黨（SPD）與自由民主黨(FPD)聯合執政，由 Willy Brant 擔任總理，積極的因應逐漸引發重視的環境議題。開始將環境相關議題與政策整 合為一政策領域。並於 1970 年擬定一初步計畫，隨後頒佈「環境綱領」，勾勒出 環境保護之三大基本原則，包括「預防原則」、「污染者負擔原則」與「合作原則」。 1972 年修改德國基本法第 74 條第 24 款，將廢棄物處理、空氣污染防治與噪音 管 制 等 環 境 相 關 事 項 之 權 限 移 轉 到 聯 邦 政 府 ， 並 成 立 聯 邦 環 保 署 (Umweltbundesamt) 與 環 境 議 題 專 家 委 員 會 (Sachverständigenrat für Umweltfragen)。在此一時期，環境議題之政策具有廣泛的共識基礎，德國工業 聯盟(BDI)對於「環境綱領」中表示的建設性之合作原則表示歡迎；工會也相當 支持環境保護之推動259。
1973 年德國總理 Willy Brant 辭職下台，由 Helmut Schmidt 繼任。Helmut Schmidt 結合工會與產業界著採取重經濟發展的政策，對於環境保護政策的推動 採取保留的態度。前述形成環境政策的共識結構開始瓦解。不滿意既有體制忽略 環境保護的公民團體，開始在政黨體系之外形成。其中，最著名的環境保護活動 為在各地出現的公民自發行動(Bürgerinitiativen)260。這些活動是以鬆散的結構，
自發性的在全國各地組成。在 1972 年至 1973 年期間，數以百萬計的民眾參與其 活動。在德國環境運動發展之初期，抗議活動之對象大多針對區域性之議題，如 都市計畫、基礎建設開發或是住宅問題。然而，環運人士面對官僚體制以及政黨 結構，發現如果要達到其運動目標，單靠偶發性的街頭抗議是不夠的。其需要發
258 有關德國早期之環境運動發展，參見周佳蓉、高明瑞(2007)，＜德國環境運動發展與環保團 體表現＞，《環境與管理研究》，第8卷第1期，頁74-101。
259 Karl-Werner Brand, The Transformation of Environmental Movement in Germany, in ENVIRONMENTAL MOVEMENTS: LOCAL, NATIONAL AND GLOBAL,35-36, (Christopher Rootes eds.1999).
260 Buergerinitiativen參照周佳蓉、高明瑞前揭註258之譯文。
展出全國性階層式的組織結構，官僚或是政黨才能有可信賴的談判對象。在 1972 年各地的公民自發行動團體共同組成聯邦公民自發行動聯盟(Bundesverband der Buergerinitiativen Umweltschutz, 以下簡稱 BBU)261。在 1970 年代中期，由於反核 運動之興起，BBU 發展為重要的政治勢力，其可代表超過 1000 個組織，以及 300000 名成員。在 1980 年，依據聯邦環保署的統計，其成員達到五百萬人，超 過各政黨的黨員數262。BBU 是由各地的公民自發行動組織所組成，領導人在由全 國各地的公民自發行動組織之代表於年度集會中選出。其所組織的大規模抗議活 動包括阻止 Wyhl 核電廠之興建263，以及反對北約在德國部署潘興二號核能巡弋 飛彈之計畫264。
BBU 在取得全國性的政治地位之後，其關注的目標也由核能轉向一般日常 的環境保護議題。政黨與行政部門也開始與 BBU 進行例行性的溝通。在 1970 年代末期，BBU 由鬆散的地方組織之間的論壇，發展為具有代表性結構的組織。
另一方面，在 1970 年代末期，環保人士在地方性議會之選舉開始取得席次。
並於 1980 年在各邦議會中取得代表席次，1983 年在全國性的選舉中獲得 5.6%
的政黨票，而在聯邦參議院(Bundestag)中取得 27 席265。在此發展過程中，綠黨 逐漸取代BBU 而成為環境運動之代表。儘管綠黨一再表示其是非政黨之黨，並 且還是環境運動之一部分。然而，法規之要求以及日常議會之活動，使其無法維
261 此翻譯參照周佳蓉、高明瑞，前揭註258。
262 參見 周佳蓉、高明瑞，前揭註258，頁84。
263 1972年德國聯邦政府計畫於Baden-Württemburg邦的Wyhl地區興建原子能發電廠，引發大規模 之抗議。1974年BBU發起之示威遊行，至少有一萬人參加。參見Gerd Langguth, Richard Strauss trans, GREEN FACTOR in GERMAN POLITICS-FROM PROTEST TO POLITICAL PARTY,7, Westview Press, (1984)
264 Michael S. Greve, ENVIRONMRNTALISM AND THE RULE OF LAW: ADMINISTRATIVE LAW AND MOVEMENT POLITICS IN WEST GERMANY AND THE UNITED STATES, 46-48, Cornell University Ph. D. Thesis, (1987).
265Gerd Langguth, Supra Note 263, 16.
181
持社運之性格，而朝向組織化與政黨化之發展266。
綠黨的興起與BBU 之式微同時發生，自 1977 年之後，BBU 之成員停止增加。
雖然 BBU 希望其與綠黨之間能產生如同工會與社會民主黨(SPD)之間的結盟關 係，但是實際上發生的是替代關係。綠黨使得BBU 的存在無關緊要267。
在BBU 式微之後德國的環境團體區分為兩種途徑的發展：1、以政策為中心 的政治遊說、參與計畫程序之意見討論；2、在市民社會的基礎上行動，包括動 員、媒體、參與聽證會與提供環境教育等。1976 年的德國自然保育法之第 29 條 (2002 年之後為第 58 條至第 60 條)，提供經行政機關認可之環保團體參與各種 行政決策程序之權利。此一制度促成了環保團體之整合，如柏林市 15 個環境保 護 團 體 共 組 一 個 「 柏 林 市 自 然 景 觀 議 題 工 作 小 組 」 (Berliner Landesarbeitsgemeinschaft Naturschutz)，會員為三萬人，並可直接向政府申請補 助。「柏林市自然景觀議題工作小組」之主要工作為參與政府重要之公共建設與 環境政策之制定。各會員組織定期派代表參與討論，經由該團體匯整後像市政府 陳述意見、進行談判與協調。作為政府與各環保團體之間的窗口。社會學家認為 此一制度顯現了德國統合體制之合作精神268。德國的統合主義體制，將主流的環 保團體吸納入體制之中，並扶植一個全國性的頂點環境團體，如德國自然保護聯 盟(Deutscher Naturschutzring, DNR)，包含全國重要的環保團體為其會員，擔任與 政府溝通之窗口的角色，其地位類似全國環保團體之「總公會」。政府除了喜歡 與有科技專長之環保團體對話之外，也偏好屬性溫和之團體。此種政治吸納的過 程，使得環保團體的發展制度化，論述科學化，但也逐漸失去對於大眾之吸引力，
266德國綠黨有一些組織設計，企圖使其維持草根運動之性格，其中最著名的是議會之代表是以二 年一任之輪任制產生，避免綠黨組織精英化、明星化。參見Michael S. Greve, supra note 264,66-70。
267 參見Michael S. Greve, supra note 264, 72.
268參見 周佳蓉、高明瑞，前揭註258，頁90。
募款、動員漸趨困難，而越須仰賴政府之補助269。
現階段德國環保組織之類型依據學者周佳蓉、高明瑞之整理如下，在地方層 級約有三種：1、地方性之自然保育組織，關注個別之保育區；2、公民行動組織，
針對個別地方性建設而成立，常在行動完畢後解散；3、地方環境分支機構，如 德國環境與自然聯盟(Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, BUND)或是 綠色和平組織在各地設有分會；而全國性之組織有如下三大類型：1、世界性環 境組織之德國分部，如綠色和平德國分部270與世界野生動物基金會德國分部；2、
全 國 性 之 組 織 如 德 國 環 境 與 自 然 聯 盟(Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, BUND) ， 與 德 國 自 然 保 育 聯 盟 (Naturschutzbund Deutschland, NABU)；3、雨傘型組織，以德國環保團體或相關團體為會員，如德國自然保護 聯盟(Deutscher Naturschutzring, DNR)、綠色聯盟( Grüne Liga)以及環境保護市民 行動聯盟(Bundesverband Bürgerinitiativen Umweltschutz, BBU)。特別的是德國還 有科學研究機構也是環境運動之重要的一環，如 1977 年成立之佛來堡生態機構 (Öko-Institut Freiburg)，是以生態學為基礎的批判性科學應用為其研究之取向。
1991 年成立的烏伯托氣候環境能源機構(Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie)，則是由邦政府出資，研究節能、減碳及永續發展之生活型態271。
而在上述環境運動由社運到政黨的發展，以及經由政府之認可制度促成分散 的環保團體整合的現象，在美國並未發生。政治學中的新制度論者認為，造成二 國社會運動發展路徑之差別的因素之ㄧ是因為兩國之環境運動所面對的政治與
269參見 周佳蓉、高明瑞，前揭註258，頁91。
270 綠色和平組織較常採取激烈危險之抗爭手段，少與其他團體合作。其拒絕取得依據德國自然 保育法之認可，而其內部組織也不符合自然保育法內部民主之要求；其也拒絕政府與企業界之資 金援助；也拒絕參與政府、企業代表與非政府組織之代表的共識座談會。參見John S. Dryzek, David Downes, GREEN STATES AND SOCIAL MOVEMENTS-ENVIRONMENTALISM IN THE UNITED STATES, UNITED KINGDOM, GERMANY AND NORWAY, Oxford University Press, 42,98,154 (2003).
271 周佳蓉、高明瑞，前揭註258，94-95。