民主轉型時期因應環境抗爭運動之立法活動

2.4.3.2.1.密集的環境立法

面對越趨激烈的環境抗爭，當時國民黨政府急於在法制上有所回應。在組 織上將環境保護主管機關由衛生署下的局，提升至內閣層級的署。在 1987 年行 政院環保署成立之後三年內，即推出十二部環境法律草案(環境保護基本法、環 境影響評估法、振動管制法、土壤污染防治法、飲用水管理條例、環境用藥管 理法、毒性化學物質管理法、廢棄物清理法、水污染防治法、公害糾紛處理法、

空氣污染防制法、噪音管制法)報行政院審查，而在法律機制上則制定大量環境

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法律⁸⁰。其中值得注意的現象是，大多數的環境法律是參照自美國、而非我國多 數行政法學者主要參考的德國法制；以及就新制定的法律而言，立法的順序上 程序性法律(如：公害糾紛處理法、環境影響評估法)早於實體管制性法律，且 公民訴訟條款於此一時期的環境立法中首次引入我國⁸¹。

80參見 葉俊榮（1993），＜大量環境立法:我國環境立法的模式、難題與因應方向＞，收於氏著

《環境政策與法律》，台北：月旦。本處為環保署所提之草案名稱，與後續經由立法院制定之法 律名稱有所不同，特此敘明。

81 參見 葉俊榮 前揭著。葉俊榮教授對於此一時期之環境立法提出動因、靜因與內涵之分析:就 動因部分提出:體系完整性的要求、外國制度的觸動、危機的觸動、政治人物的理想與表態、民 眾之請願；靜因部份則指環境立法議題涉及多方利益衝突，政治人物不願即時因應而被稀釋、合 併或轉換的現象；就內涵部分提出:政策工具多元化、程序規定欠缺、授權範圍寬廣之觀察。我 國環境保護基本法於2002年制定。

表 2-5.民主轉型時期(1986-2000)之環境法律制定與修定活動

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1. 環境立法主要參照來源為美國

我國行政法學術發展，以移植德國行政法學說理論為主要活動。然而觀察 我國於 1990 年代初期的大量環境立法，除公害糾紛處理法參考自日本立法例之 外，主要參考自美國的立法例。

由於我國法律之制定程序多半起始於政府部門（主管機關、經建會、研考 會）委託學者進行研究，提出草擬法案之建議，再由行政院審查提出於立法院。

影響法律移植參考國的主要因素首先是需求法律制定之行政官僚與受委託進行 研究的法學者。我國多數與環境保護相關的官僚所能掌握參照的資源，多數來 自美國。其中有相當部份之影響來自於環保署委託環境顧問公司、律師事務所 以及學術單位從事之研究案，進行法規草案之研擬。而此時亦有留學美國之法 學專業人士回國任教，而得以主導此一時期的立法設計⁸²。

2. 環境法規相較於先前立法之特色

就 1990 年代初期大量制定的環境保護法律而言，最先通過制定的新法是 1992 年制定的公害紛爭處理法，隨之通過的是 1994 年制定的環境影響評估法。

兩個法制共同的特色為設有半官半民的專家委員會；前者的設計使因公害事件 發生的糾紛，經由專家委員會先調解後調處的方式，提供一個先於法院訴訟程 序的救濟途徑；後者則規定開發行為需進行環境影響評估，並設有於我國法制 上迄今仍不多見之公告、評論與公聽會之法定正式民眾參與程序，並由環評審 查委員會審查通過之後才能核發許可，進行開發。在初期污染事故型與設廠型

82 此處也可顯示，我國法律之發展並非完全掌握於法律界之現象。依領域之不同，掌握法律設 計之權力分佈互異，而掌握權力者所參照的知識資源各不相同，形成我國多元法律移植之現象。

如公司、金融管理、環境法制，深受美國之影響；民、刑法則深受德國影響；另外，我國官僚系 統習於參照日本法制之設計，因此日本對於德、美法治之轉化成果，亦影響我國法治發展甚鉅。

因筆者能力之限制，無法於本論文就此一問題面向加以考察，惟就環境影響評估法制而言，我國 之立法早日本近十年，日本經驗之影響似不明顯。然而，各種法律設計，儘管參照自不同國家，

由於法院體系之成員，係受德式概念體系之訓練，並據德式之法律之思考結構審理案件，各種法 律機制設計，都會受到德式概念體系之解讀與轉化。

紛爭都經由公害紛爭處理程序處理，而兩個法制正式運作之後，設廠型的爭議 則轉移到環境影響評估制度處理。

其餘的實體管制性質的法規，大多附有公民訴訟條款(如水污染防治法、廢 棄物清理法、空氣污染防制法、海洋污染防治法等)，迄今在我國各種行政管制 法律領域中仍獨樹一幟。此亦彰顯我國在此一時期環境法律之制定過程中，對 於民眾在環境管制活動所扮演之角色，給予特殊考量之立法設計。

本文將於下一節進一步介紹我國環境影響評估法立法過程中之討論，以及 制度設計之特色。

2.4.3.2.2.環評法之立法經過與制度設計