多元主義與美國環評制度之運作

在我國所繼受的德式行政法總論裡，對於行政機關決定的控制，反應在行 政處分概念的設計中，覊束處分作為典型，而裁量與不確定法律概念作為回應 社會複雜化的彈性空間。但無論如何，由國會對於法律要件與效果的明確指示，

透過行政機關的忠實執行，是德式行政法學預設的制度運作。國會有一政策目 標希望行政機關去執行時，設定的是實質的行為標準。

反觀前述環境影響評估制度的設計，在上述的法學理念中難以理解的。要 求行政機關對其決定製作環境影響評估報告，卻對於應如何為決定沒有具體實 質的法律規範。行政機關應如何執行法律，司法機關應如何審查行政機關是否 忠實於國會之命令?

環境影響評估制度設計與其後司法解釋發展背後其實反應著 1950-60 年代 美國主流的法哲學立場－法過程論(Legal Process School)。法過程論成為一種法 理學的主張，主要可歸功於哈佛大學法學院Albert Sacks 與 Henry Hart 教授。

二位教授於哈佛開設的「法律過程」(Legal Process)後來也成為此一法學立場的 名稱。在1950 年代，法現實主義(Legal Realism)對於形式法學(Formalism, 或稱 為古典法學思維Classical Legal Thought)之批判已告一段落，法現實主義在美國 取得了絕對的主導地位。在美國法學界鮮少有人相信體系嚴謹的概念體系與邏 輯涵攝演繹可以擔保正確、一致的法律解釋與做為客觀裁判的基礎。如何一方 面結合社會現實、政策目標進入法學論理的過程之中，而又不至於讓工具論、

後果論觀點完全的取代了法治主義，是此一時期學者的思考問題。

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另一方面，在新政時期行政官僚的擴張之後，一個政策的實行或是紛爭的 處理經過數個程序的決定成為常態，再加上美國聯邦的結構，使得如何處理多 個決定機關(法院)不同的決定也成為此一時期法學者必須面臨的問題。

法過程論者認為法律秩序是存在於不同制度(組織)之間互動所形成的理解 之中。如同在經濟學理論之中，正確的資源配置是透過分散的個人在市場機制 中無數的交易產生的結果；法過程論者認為對於法在實體面上的正確理解，是 要透過每一個機關(制度)依據其專業或是結構的設計，在互動中產生。對他們 而言，制度的程序設計與結構安排比實體的規範更為重要，因為這些制度和程 序的設計一方面是實體規範產生的來源，也是執行實體規範的方式。法過程論 者在認識論上是採取懷疑論的立場，他們不相信有任何個人或是任何方法可以 擔保認識實體正確的答案。透過反覆論辯的程序和過程，並賦予具有最適於某 一類型問題之解決的結構與程序設計之制度最終的決定權限，應該被接受。

Richard H. Fallon 教授認為法過程論是一組信念的組合，他將這些信念整理 為如下數點：1、依據結構功能最適性的制度權限分配；2、反實證論之立場，

反對機械論式的法律推論，強調目的性、功能性、彈性的法律解釋；3、法治主 義立場，法院在三權中享有特殊地位；4、理性論辯原則；5、中立性原則，法 院應在爭議中盡量採取意識形態中立的論理。¹⁹⁸

法過程論在 1960 年代學術界的優勢，影響了 1970 年代開始發展的美國行

198然而，依據此一理論的立場，Henry Hart與Herbert Wechsler教授在Brown v. Board of Education 案上，反對聯邦最高法院採取社會改造(破除種族隔離政策)的立場，使其理論在法學界迅速喪失 可信度，而被認為是一種維護異性戀白種男性優勢現狀地位之主張。參見Richard H. Fallon, Reflections on the Hart and Wechsler Paradigm, 47 Vand. L. Rev., 953-986(1994). 而法過程論強調 程序而避免在實體上採取立場與判準，其實體決定的必需尊重由擁有最適功能結構的機制決定，

在環境法的發展上，使得擁有技術能力的行政機關的決定越來越不受挑戰，此一觀察，參見 Jeffrey Rudd, The Evolution of the Legal Process School’s “Institutional Competence” Theme:

Unintended Consequences for Environmental Law, 33 Ecology Law, 1045-1090,(2006).沿著該文的論 點觀查，頗能解釋美國環境影響評估之司法實務見解強化程序審查，而在實體的審查上不斷弱化 的趨勢。

政法之轉型與環境法之發展¹⁹⁹。把本文所關心的環境影響評估制度放在法過程 論的理解中，可以知道美式環境影響制度並不是由「專業判斷擔保實體的正確 性」，而是在設計一個「能產生正確結果的互動程序」。因為沒有人可以獨斷的 判斷什麼是實體的正確，但是一個充分揭露資訊、反覆思辨、負責任的論理說 明記錄的過程，可以得到人類社會所能得到最好的結果。因此，環境影響評估 制度是在於透過環境資訊的揭露以及行政程序，甚至後段訴訟程序形成的論辯 場域(Forum)，追求環境保護規範目的的實現。而這個論辯場域的運作，是預設 了公民社會的積極參與所形成的。環境影響評估制度的立法，很典型的反應了 多元主義理解下法規範的設計與運作，而此一多元主義的認知框架，也引導了 有關環境影響評估司法審查各種原則的發展。

在此一多元主義的理解下，才能理解環境影響評估制度作為一個程序規定 的意義。國會立法並非設定實體要件要求行政機關進行環境保護，而是要求行

199雖然在1970年代之後，法過程論在法律學術界之影響消退，但其理論的基本觀察法與信念，在 美國法學院的聯邦管轄(Federal Jurisdiction)的課程中被保留下來，而1950-60年代法學院的學生，

於70年代陸續占據各級法院、律師事務所之要職，使得法過程論的影響在實務判決的發展中仍清 晰可見。參見Richard H. Fallon，前引文中有關法過程論之介紹與影響之回顧。在1970年代之後，

以政策分析作為法學論理之判準的各種理論興起。其中尤其以法律經濟分析學派之發展最為引人 矚目，避免對於實質問題提出正確性判準的法過程理論的理解與分析方式，在學術界失去吸引 力。然而1960年代所訓練出來的法律人，逐漸佔據各種重要之位置，而在實務上持續可以見到受 到 法 過 程 論 見 解 影 響 之 論 述 。 參 見David Kennedy, William Fischer, THE CANNON OF AMERICAN LEGAL THOUGHT, Princeton Princeton Uni. Press, 241-311, (2007).在1970年代政策 分析方法成為主流之後，法學理論背後的圖像與法過程論大相逕庭。如法與經濟分析學派的創始 人之一，Guido Calabresi教授的 The Cost of Accident 一書中，透過將意外事故的成本分類，討 論如何的制度配置與實體法設計能達到意外事故的成本最小的目標，其分析途徑背後有一個制度 設計者作為社會成本的精算師的圖像，透過社會成本的精算，決定法律問題的實體判準。相對之 下，法過程論者認為正確的解答存在制度互動與過程之中，強調決定權限的多元與分散。Guido Calabresi, THE COST OF ACCIDENT: A LEGAL AND ECONOMIC ANALYSIS,The Yale University Press,(1970).

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政機關產生環境資訊²⁰⁰。希望透過環境資訊的產生，不但能促使行政機關自行 將環境價值納入權衡考量之中，而且其他機關與人民(尤其是環保團體)能夠利 用此一資訊，對於機關決策的過程產生壓力，在公共參與的程序中提出實質的 論點，或向公眾提出訴求與主張。如果行政機關產生正確的環境資訊，透過完 整的程序提供公眾與其他機關參與評論的機會，法院不介入行政機關對於相衝 突利益的權衡與選擇。而此一理解，引導後述司法審查有關程序要件寬鬆，以 利原告(主要為環保團體)利用法院作為論辨場域，並監督前階段公共參與程序 的完整性；而在實體問題的審查上(尤其是有關NEPA 的實體規範效力問題)朝 尊重行政機關決定的方向發展。

4.4.美國法院對於環評程序之司法審查標準

美國環境影響評估制度從一開始被當成僅具象徵性意義，到成為影響所有 機關作業流程的制度，與環保團體的訴訟策略及法院的判決息息相關。認為現 行美國環評制度是由法院判決所逼出來的，並不為過。而法院對於環境影響評 估程序決定之審查，採取之見解反應了美國法學體系對於程序價值的認知，也 影響了環評制度之發展。以下按照審查時點、起訴適格與實體審查標準(挑選：

門檻決定之審查、對於替代方案之審查、應否考量對人民之心理影響與實體規 範效力之有無議題)加以介紹。