對於政策趨同的討論，基本上集中在三個主要的研究問題上：什麼趨同了？為 什麼它們會趨同？以及趨同是如何進行的？（Unger and Waarden, 1995: 4）。而政策趨 同解釋架構的建立，也就是一個概念化「為什麼（why..converge?）」趨同的過程，然 而比較可惜的是，過去對於趨同的研究，絕大部分都是把焦點集中在如何產生趨同的 問題，討論造成趨同的方法或機制（mechanism of convergence），而不是討論趨同的
成因（causes of mechanisms），甚至有些文獻將趨同機制與趨同成因混在一起討論。
以下，將討論現有文獻中對於哪些因素造成趨同的觀點。
政策趨同的概念很難與其他如政策移轉、政策擴散、經驗汲取等做完全的切割，
這些概念在很多部分都是相互重疊（Dolowitz and Marsh, 2000; Knill, 2005），甚至存 在著因果關係（Knill, 2005; 黃東益、陳偉華，2006），例如。Busch and Jörgens（2005）
就將政策擴散視為政策趨同的成因之一（圖二-4）。
機制 擴散
（diffusion）
一致化
（harmonization）
強制
（imposition）
運作的模式 說服、模仿與學習
（legitimacy）
由於對單方面
因為這些概念上高度相關，彼此的解釋模型上常會有相互重疊的現象（Holzinger and Knill, 2005），「…共同的因素常可以在高度相異的文章當中發現…」（Knill, 2005:
6）。例如，「強制力」所造成的效果，同時出現在 R. Rose 所討論的經驗汲取，也出 現在F. Berry 所討論的政策擴散，出現在 Dolowitz and Marsh 的政策轉移，也出現在 新制度社會學所討論的制度同型化當中。因此，找出一個完整的政策趨同架構，必須 同時回顧上述幾個相觀的研究概念，不能僅看政策趨同相關文獻，包含政策擴散、政 策轉移、同型化等文獻都必須涵蓋在討論之內（Holzinger and Knill, 2005）。
在政策發展過程中，什麼因素導致趨同（causes of convergence）？Kern（2005）
認為政策趨同共有三個類型，首先是，1）可以觸發政策相似性的發展（例如環境污
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染）；2）一個良好模型在國際間流傳；3）超國家的力量（如國際組織）。其中又以第 三個類型的解釋力最大。Drezner（2001）將趨同的產生，歸因於觀念（ideational）
與經濟上（economic）的兩股壓力；Heichel et al.（2005）整合之前的研究後也有類 似的論點，認為導致政策趨同的因素包含國家本身的因素、國際的影響因素、以及政 策本身的特性引起，而Drezner 所說的經濟與觀念的壓力，涵蓋在國際影響因素裡面。
而造成政策離散的因素，通常是國家內部本身的因素，換言之，即使在全球化的壓力 之下，國家本身的因素仍是最主要影響者（Heichel et al., 2005）。Unger and Waarden
（1995）則認為，導致政策趨同的原因包括國家政策所面對的經濟上的壓力，例如國 際化以及經濟整合，另外，國際間的競爭壓力，也是促成政策趨同的重要因素之一。
Banting et al.（1997，轉引自 Hoberg, 2001）將政策趨同的導因，區分成四個，1)國內 的壓力（domestic pressure），例如人口老化、失業率等問題，導致政府向外尋求成功 案例；2)模仿（emulation），類似前面國內壓力，亦即國家發現其他地區有相當吸引 人的政策設計，因此加以採用；3)國際法令限制（international legal constraints），例 如京都議定書，或是聯合國對會員國在某些政策上的管束；4)經濟整合（economic integration），因為全球化的影響，跨國貿整合使得政府之間必須採取類似的經貿政策。
Lenschow et al.（2005）從政策與國家內部的角度來看（表二-7），認為政策發 展到最後之所以產生政策趨同主要的因素，來自於國家內部因素的影響（包含文化、
制度與經濟），具有相同文化背景的國家比較容易採取類似的政策。其中，文化對於 政策觀念與基本原則的影響最大，制度環境對於政策工具的影響最大，而社會經濟結 構則會影響到政策設定的型態。
表二-7 政策變遷的三個主要結構因素
文化 制度 社會經濟結構 觀念與原則
工具
政策設定型態
資料來源： Lenschow et al.（2005: 804）
以公共管理革新為例，James and Manning（1996）以一份全球性的問卷調查，
發現各國之所以採用管理革新措施，主要來自1)財政上的壓力（fiscal pressure）：由 於各國的支出增加，因此必須尋找更符合成本效益的治理模式，減少行政成本、增加 效率；2)公民壓力（citizen pressure）：這個壓力與上述的財政壓力相關，主要是隨著 人民的知識水準上升，人民對政府的期待增加，因此政府必須提昇自己的行政效率與 效 能 ， 以 滿 足 人 民 的 期 待 ， 增 加 政 府 的 回 應 性 ；3) 國 際 的 推 動 （ international promotion）：主要有兩力量在推動，其一是國際管理組織的推動，或是知名管理學者 的行銷，另外一個就是國家為了獲得國際組織的援助，而採取國際組織或其他提供援 助國家的管理方式，例如美國對伊拉克的援助，就希望伊拉克能夠建立像美國一樣的 民主體制。
至於在機制的部分，前面幾節當中所談論的政策擴散力量與政策轉移的產生因 素等，都被視為是可以產生政策趨同的機制（例如 Rose, 1991, 1993; Dolowitz and Marsh, 1996; Berry and Berry, 2007; Dobbin et al., 2007; Common, 2001 等）。另外，
Bennett（1991）從文獻整理中歸納了四個產生政策趨同的程序，首先是透過仿效
（emulation），這是在比較公共政策分析中，被認為是相當重要的程序；第二個是精 英網絡（elite networking）及政策社群（policy community），認為趨同是長期互動的 精英之間，相互分享意見後所產生的結果；第三，一致化（harmonization），通常當 國家之間具有高度的相互依賴性，在一個常態性的國際團體協助之下，彼此的相關政 策將產生趨同；最後，滲透（penetration），相當類似於另一個具有相互合作性質的一 致化概念，滲透是國家被迫要採行（遵行）在其他地區執行的法規制度，例如國際組 織制定的資料格式。
以政策擴散為例，Kurt Weyland（2005）提出了四個機制來解釋「…為什麼這麼 多相異的國家採用了類似的變遷...」的問題（圖二-5）。首先，外部壓力（external pressure），亦即強制性壓力、誘導性壓力、以及全球趨同的力量等，通常是透過國際 組織的力量來完成，而這也是其他學者所稱的強制（coercive）或強迫（imposition）
力量；另外三個則是強調國內本身因素所造成的影響，首先，符號或規範的合法性
（symbolic imitation），主要原因是國內的政策決策者，為了想要獲得國際上的認同、
合法性，因此不管國內是否真的有需要，即採用了國際上所公認之「適當的」治理措 施；其次，理性學習與成本效益的計算（rational learning and cost-benefit calculation），;
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以及最後的認知啟發（cognitive heuristics）。相對於前面兩個途徑主要是追求外部的 合 法 性 ， 理 性 學 習 及 認 知 啟 發 都 是 來 自 於 自 我 利 益 的 追 求 ， 都 是 目 標 導 向 的
（goal-oriented）。理性學習假定著政策制定者具有能力搜尋到最有效率的政策方式，
認知啟發則是強調有限理性，藉由尋找外界對於既定問題的解決方式，來達到本身的 目的。
圖二-5 驅動政策擴散的因果機制（causal mechanisms driving diffusion）
資料來源：Kurt Weyland（2005）
最後，Holzinger and Knill（2005）結合了趨同產生的機制與原因（雖然作者們 用了刺激 stimulus 這個字，但事實上即為趨同產生的原因），提出了一個整合性的架 構，他們認為政策趨同是因為許多來自國內與國際上的刺激，以致於國家與國家間應 用強制、模仿學習、一致化、跨國溝通…等機制或方法，達到政策趨同的目的（表二 -8）。而這也是 Busch and Jörgens（2005）所說的「採用國外政策模型的主要動機」以 及「運作的模式」。
外部壓力 國內的倡議
合法性的追求 利益的追求
理性學習 認知啟發
表二-8 政策趨同的機制
機制 mechanism 刺激 stimulus 回應方式 response
強制 政治需要或壓力 服從
國際間的一致化 透過國際法所產生的法律義務 承諾順從
管制性的競爭 競爭壓力 相互調整
跨 國 間 的 溝通
經驗汲取 問題壓力 其他地區經驗的轉移
跨國問題解決 相同的問題壓力 採用一個普遍地既定模型
模仿 慾望與順從 複製一個被普遍使用的模型
國際政策 合法正當性壓力 推薦之模型的採用
獨立解決問題的需要 相同的問題壓力 獨立的類似回應 資料來源：Holzinger and Knill（2005）
不過Holzinger and Knill（2005）對政策趨同解釋因素的整合方式（表二-8），忽 略了政策本身因素的影響，也忽略了國家內部的因素。因此，Knill（2005）認為，應 該要將直接產生影響的機制（如強制、國際間的一致化...等），與間接幫助這些機制 運作地更有效率的因素分開，而間接促使影響機制運作的因素則有國家文化的相似 性、制度的相似性、社會經濟情況的相似性、政策型態以及政策面向等。
整合歸納上述政策學習、政策發展、經驗汲取、政策轉移等文獻，本研究認為，
對於政策趨同的研究，尤其是解釋模型的建構，必須區分政策趨同的直接產生原因、
政策趨同的間接促成力量、以及政策趨同的產生機制，而這些不同的元素，可以整合 至下圖（二-6）之中。
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圖二-6 政策趨同導因與機制的整合性架構 資料來源：本研究
以下，本文即針對上述模型中所論述的各項趨同原因進行簡單的說明：