研究問題 I：社會與科技影響下的全球電子化落差發展

本章的主要目的為根據前兩章的資料分析結果，討論上述研究問題。本章第一 節為針對研究問題I-1 與研究問題 I-2，第二節則是針對研究問題 II-1，第三節針對研 究問題II-2 做討論，第四節將比較模型分析結果與第二章文獻探討中對台灣個案發展 歷程的分析，本研究將這部份視為一個全球與在地的比較。

第一節 研究問題 I：社會與科技影響下的全球電子化落差發展

在全球化以及區域結盟的趨勢影響之下，政策趨同與否的問題在近幾年再度引 起比較公共政策學者的注意，對政策趨同抱持正面預期的學者，認為資訊通訊科技的 快速發展之下，全球各國將群起致力於政府業務電子化的推動，即使許多經濟發展程 度較落後的國家，也會因為後進者優勢（later comer advantages），快速趕上先進國家 的電子化成效，造成政策趨同論者所描述，國家之間的差異逐漸變小，集體往政策理

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想點趨近的δ 趨同效果。

然而，在第四章的資料分析之後，本研究發現，政策趨同論者的預期過分地低 估國家之間的差異，也高估了數位化趨勢的力量。本研究發現，政府業務電子化的發 展僅止於部分國家。造成政策成長（致力於業務電子化發展）的壓力，在不同類型國 家有不同的影響效果。因此，當絕大多數論點假定著電子化標竿模型的存在時，實際 的情況卻是只有部分國家往這個標竿移動。這驗證了Fountian（2001）所說的，社會、

制度、組織、與政治等因素，影響了政府對於資訊科技的認知、設計與使用方式，在 一個地方獲得成功的資訊系統，在另一個不同的制度環境，不一定會受到重用。歸納 來說，本研究發現，全球政府的電子化發展呈現出：

1. 在發展程度上，國家之間差異擴大，未出現 σ 與 δ 趨同：從第四章的資料來 看，各國的電子化政府與電子民主參與發展程度，隨著時間的變化，彼此之 間的差異越來越大，並未出現往某一個點集中的現象，換言之，並未出現所 謂σ 趨同。此外，從幾個發展趨勢圖來看，電子化政府與電子民主參與的發 展程度，只有少數國家持續往政策理想點的典型位置移動，全球各地的電子 化發展落差擴大。

2. 發展類型多元，未出現理論所歸納之模式：各國政府業務電子化的發展，在 資訊目錄提供、線上交易互動以及線上民主參與三個類型之間，並無特定從 哪一種類型開始發展，各國的發展路徑相當多元，有些國家的電子民主參與 首先達到先進國家之林，有些國家則是以線上交易互動為優先推動選擇。

本研究認為，之所以無法出現全球性發展程度上的趨同，也無法在發展模式上 取得一致樣態的主要因素，有幾點理論上的解釋，首先是社會科技主義力量的驅使，

從社會科技主義論者的觀點來說，上述的發現原本就是預期中的結果，因為即使全球 化趨勢使得世界各國所面對來自環境的壓力相當類似，各國在制度與結構的差異將阻 礙電子化的改革（Löfgren, 2007），因為科技之運用方式，深受各地方政治及社會系 絡（江明修、曾德宜，2003），以及每個地方不同需要的影響。以網站建構為例，大 多數人認為網頁是無遠弗屆、沒有邊界的假定（assumption），完全是一個錯誤的想法，

事實上，「...即使是最先進的通訊科技，地理以及政府的強制力量，仍然是相當重要 的...」（Goldsmith and Wu, 2006: viii, 7）。Chen et al.（2006）等人的研究也發現，過去 對於電子化發展的討論，都是來自於已發展國家的經驗，其實對於發展中國家或未發

展國家來說，是相當不適用的。另外Coursey and Norris（2008）的實證研究也有類似 的論點，他們發現「…到目前為止，電子化政府有自己的發展面貌，和理論發展模型 預測一點都不像…這些模型都只是在猜測…」，而這之中的主要原因在於，過去的電 子化政府研究或發展模型的建構，都缺乏理論的支撐及實證資料的支持，可以說是憑 空想像出來的（.. the models were created in a vacuum…），單純以 1980 年代時討論專 家系統（expert systems）的文獻來套在政府電子化的發展上，忽略了法律、組織與政 治議題（Coursey and Norris, 2008）。

關於上述論點，許多國家的實務界專家也有類似的看法 ²¹，例如印度電子化治 理部門的秘書長R. Chandrashekhar 在訪談中表示：

...各地政府的目標是相當不一樣的，電子化政府或電子治理也一樣....在新加 坡，效率是電子化政府高度優先的目標，但是在印度，透過電子化來與人民接觸，

則是更重要的目標，讓只有少數人享受到效率的服務，在印度並不重要...在印度...

每個人都期待能成為決策過程中的一份子，而這也影響了電子化政府的規劃與執行. 方式....

韓國國家資訊社會局IT 政策處的 Jeongwon Yoon 博士表示：

...韓國的電子採購不一定適用在中國或印度....中國政府的管制與法律規範也 許是不同的，他們也許有比採購系統更需要優先處理的方案，他們也許沒有ICT產 業或服務部門，更嚴重的，他們也許沒有財務上的資源，即使他們有預算，真正影 響一個電子化政府模型能否落實的關鍵在於政治領導者的態度..如果考慮不同環境 可能讓電子化政府模型產生不同結果，那麼電子化政府應該針對每個國家的需要與 優先順序進行客製化...

菲律賓的國家資訊傳播科技委員會主席Ray Roxas-Chua 認為：

...很難讓菲律賓完全地複製...（其他國家）電子化政府模型，在一個有七千個 島嶼、九千萬人口的地方管理電子化政府是相當不同的。此外，我們的政府結構也 有很大的不同，例如我們沒有管以ICT的部會，所以我們的電子化政府是直接受到 隸屬於總統的 ICT委員會管理，所有我們有很大的權力去推動電子化政府...

除此之外，從本研究中社會科技主義概念相關的自變數（例如政府型態）對電子化發

21 以下的訪談內容（英文）全文請參考

http://www.futuregov.net/articles/2009/jun/02/singapores-e-govt-model-exportable/#, accessed 2009-08-02.

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展具有顯著的影響，也可以成為一個相當好的證明。因為從許多交互作用的變數係數 值來看，政府型態影響著其他經濟技術所造成的影響力，電子化的發展並非單純從技 術的角度即可輕易解釋。

第二個理論上的原因在於，全球性趨同觀點缺乏導入社會中心觀點於互賴型的 政府治理架構中。一般來說，公共政策過程中，國家機關與社會團體兩邊各自扮演著 相當重要的角色，社會中心論主要是以個人、團體或階級的權力關係以及競爭的觀點 來解釋政策的變遷，而以國家為中心的角度，則是認為國家機關擁有完全的自主性（陳 恆鈞，2002）。但事實上，這兩者都僅能說明政策過程的部份面向，就國家中心論而 言，國家機關具有政策制定的自主性，扮演主動積極的角色，忽略社會力量對政策的 影響力，但是對於社會中心論來說，則是將研究重心聚焦於公民社會，但忽略的中央 決策者的權力（陳恆鈞，2002）。上述兩者的爭辯，亦即傳統研究社會結構以「國家 為中心」？抑是以「社會為中心」的爭論（鐘京佑，2003）。陳恆鈞認為（2002），一 個完整的解釋政策執行的治理架構，應該要整合國家中心及社會中心論點，兩者呈現 一個相互依賴的關係，缺一不可（圖六-1）。

圖六-1 國家與社會的治理互賴關係 資料來源：陳恆鈞（2002: 92）

本研究以為，趨同的概念之所以在公共政策上難以獲得實證的支持，主要是忽略了整 合治理架構當中的社會面向，亦即忽略國家社會當中，存在著不同社會規範、社會資 本與信念的事實所致，如果將社會面向的影響力加入電子化政策的發展架構中，雖然 將發展出複雜的解釋架構，但卻是比較貼近事實的模型。

第三，本文認為，全球性的政策趨同概念，缺少全球治理理論當中的「全球在 地化」（glocalization），因此降低了理論解釋的完整性。所謂的全球在地化即「全球 化的思維，地方化的發展策略」（劉坤億，2007）。葉俊榮（2005）認為，雖然目前是 全球化的時代，但政府治理過程中無法忽視在地化的重要性。例如政府改造中包括政 府瘦身、民營化、法人化、充實地方、引進績效觀念、以及簡化程序等政府改造的作 法，雖然具有高度的全球相似性，但卻必須嚴肅面對各國特殊的歷史脈絡與政經環 境，換言之，全球化與在地化，應該是政府改造議題規劃與實踐上不可偏廢雙重面向 與思考。以本研究所關注的個案為例，聯合國等所創造的電子化發展理論架構、路徑，

是一種科技驅使（technology driven）出來的全球性理想概念模型，但這個模型並未 將不同國家的不同需求與特性考量進去，結果當然是許多國家的發展背離這個理論模 型。相類似的觀點，Heeks and Santos（2009）以制度主義的雙元論（institualional dualism）以及委託代理人理論（principal-agent theory）來解釋科技散佈過程中所會遭 遇的問題，他們認為，電子化政府概念與實務能否被使用者落實或採用（adoption），

能否從設計者所屬制度領域（作者們稱為principal-designer instiutional system）擴散 到使用者的制度領域中（作者們稱為agent-adopter instutional system），其實受到這兩 個制度結構交互作用的影響，必須同時考量到這兩個制度本身內部的因素（如動機、

規則等），才可能順利的將電子化政府應用到其他制度體制中，而加速這個交互作用 的力量，其實也就是本研究所討論的政策趨同壓力，Heeks and Santos（2009）將這些 壓力區分為：1)單向趨力（one-party enforcement），指透過改變使用者的偏好與動機

規則等），才可能順利的將電子化政府應用到其他制度體制中，而加速這個交互作用 的力量，其實也就是本研究所討論的政策趨同壓力，Heeks and Santos（2009）將這些 壓力區分為：1)單向趨力（one-party enforcement），指透過改變使用者的偏好與動機