「強」與「弱」下的拆遷「背鍋俠」

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

141

拆遷治理當中所獲得的最好角色。當然這樣的一個角色被安置在社區工作者身上，

也是看重社區工作者直接面對居民，不帶有公權力色彩的，作為在地居民組織的

「親民」形象，來中和拆遷過程帶有的「劍拔弩張」，緩解拆遷過程中的暴力衝 突。

社區工作者作為替國家排除拆遷障礙的形象，被國家整合進整個拆遷過程中，

使得強硬的拆遷能夠順利的完成。於是，原先不需要從事拆遷的居委會大媽就變 成了親上火線的社區拆遷工作者！

第三節 「強」與「弱」下的拆遷「背鍋俠」

在社區制的治理性下，通過國家任務的下派，「拆違」已然成為負責城市管 理社區工作者的工作內容之一。但居委會的法理定位依然是居民自治組織，社區 工作者並沒有拆除社區違章建築的國家公權力，也就是前面提到的居委會的「無 權」處境。對社區工作者來說，就需要發展出自己的工作知識來完成被賦予的拆 遷排除者角色，類似陪笑臉、口頭勸導的柔性人情策略被發展出來。城市管理的 社區工作者郁淇就與我私下聊天時說起：「（在拆遷問題上）只能是和居民好好溝 通、也要陪笑臉，甚至威逼利誘，跟居民說這是國家政府的策略和舉措，你們那 邊已經被上面（街道）知道了，這是違章建築」（田野筆記 郁淇—20171124）。

當社區工作者發現社區內存在違章建築，一開始的時候就會採取套近乎、陪笑臉、

勸導為主的柔性人情策略——也就是社區工作者口中所說的「威逼利誘」。社區 工作者的陪笑臉和規勸的工作手法，往往需要仰賴社區工作者與居民之間的關係。

這種柔性人情策略，是根據社區工作者在國家拆遷過程扮演了沒有公權力的「弱 勢」形象所決定，社區工作者在國家拆遷治理中的弱勢形象使其必須採取柔性的、

而非直接硬碰硬的工作策略，替國家出馬來勸導居民，排除可能產生的拆遷阻礙，

進而保證被賦予的拆遷任務順利完成。

當社區工作者的「柔性策略」失效，勸說居民達不到自願拆除違章建築的效 果時，社區工作者就需要「動真格」，引援街道辦事處一級的組織——街道辦事 處的城市管理執法中隊。郁淇繼續說道：「把街道執法中隊引過來我們就有權了，

社區就是個平臺，就是要不斷的協調，就是要不斷的引力量進來，我們又不想搞 他們（拆遷的居民），其實是街道想要搞他們，是政府想要搞他們，我們就是把

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

他們引過來就可以了，我們就是發現問題，我們就是告密者，我們就是小人，知 道吧」。在社區工作者的口中，他認為社區工作者在拆遷過程中需要將街道和職 能部門的權力引到社區，並且將自己比喻為「告密者」和「小人」。這個比喻雖 有自我揶揄的成分，背後卻反映了社區工作者不得不假借街道的公權力來實行拆 違的無奈心境。對於社區工作者來說，這個時候請街道出面是有道理的。街道作 為事實上掌管居委會的上級機構，其掌握的資源遠多於社區居委會。在一些社區 問題的解決中，街道的參與不僅在於它能夠提供稀缺的政治資源，更重要的是它 能夠作為基層社會中唯一有效和具有權威的正式組織，街道的出場意味著國家權 力名正言順的干預。按照《城市管理執法辦法》的規定：「城市管理執法的行政 處罰權範圍包括了住房城鄉建設領域法律法規規章規定的行政處罰權，以及環境 保護管理、工商管理、交通管理、水務管理、食品藥品監管方面與城市管理相關 部分的行政處罰權」。所以當社區需要進行強制拆遷時，就需要引援街道的城市 管理執法中隊所擁有的行政處罰權來執行。

在這裡，街道和社區居委會彼此之間形成一種相互依賴、相互寄生的關係。

「寄生」本質上是某一生物體暫時或長期生活於另一生物體的內面或表面，並從 後者吸取營養以維持自身生活的偏利關係。在辭源上，「寄生」強調生物體因無 法獨存，而必須以各種方式相互仰賴的異養（heterotroph）。街道和社區居委會的 寄生關係表現為：在實際工作中，街道需要居委會來體察民情，一旦發現問題及 時上報，等到社區居委會需要動用行政權力時必須依靠街道來壯膽，兩者形成合 謀。街道和社區兩方誰也離不開誰，從而形成共棲共謀的寄生關係。而對於社區 居民來說，居委會雖是自治組織，但背後有街道在撐腰。通過引介街道乃至其他 職能部門到社區，居委會在居民眼裡也就成為「二政府」的象徵。本著「民不與 官鬥」，「不看僧面看佛面」的心理，居民一般不會輕易得罪居委會。另一方面，

社區居委會需要汲取街道和其他職能部門的權力養分，正所謂「拉虎皮作大旗」， 他們明白一旦離開上級職能部門的庇護，自己在社區的行動效果就會大打折扣。

這也就導致在實際工作中，社區工作者只能對上級派遣的任務言聽計從。一方面 是相對於居民的強勢，居委會通過強征上級的行政職能權力來為自己擺架勢，使 其在與居民的交手中處於上風。另一方面是相對於上級街道職能部門的弱勢，居 委會需要寄生在其權力滋養下，一旦離開就會變得虛弱無力。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

143

處於下風，弱勢聽從 處於上風、強勢擺架

相互依賴、彼此寄生

圖25：街道、居委會與居民之間的關係

在「強」與「弱」、「強征」與「寄生」的雙重關係下，社區居委會一端連著 社區居民，另一端連著上級街道，法理上定位為居民自治組織，現實中則是寄生 於街道的下屬機構。遊走在國家和社區居民兩種話語體系下的社區工作者，既要 面對底下的社區居民，還要完成上級的工作任務，稍有不慎就會成為「背鍋俠」。 這裡的「背鍋」是指社區工作者夾雜在政府和居民之間，一旦政府和居民之間的 利益需求衝突，社區工作者就會出現膠著的狀態，甚至需要替政府背黑鍋，「背 鍋俠」之名由此而來。拿「拆遷」一事來說，社區工作者明知是一件吃力不討好 的活，卻被推到了強拆現場的第一線，承受拆遷的炮火和居民的漫駡。「背鍋俠」

的處境反映了社區工作者在執行政府下派任務與維護居民利益之間的兩難處境，

社區工作者作為居民自治組織居委會的成員，按理說應該反映和維護居民的切身 利益，但在社區制下，社區工作者需要承接大量的國家下派任務，淪為社區基層 官僚。這種錯位交織的身份處境使得社區工作者的日常工作面臨極大的壓力，往 往是「順了姑情逆了嫂意」，成為倒霉的「背鍋俠」。

因為拆遷事件，陳浩死後被一些居民咒罵為「短命鬼」。陳浩被罵「短命鬼」

並非是他個人罪大惡極，而是在拆遷事件中，作為社區工作者的他不得不選擇站 在更為強勢的街道一邊和相對弱勢的被拆遷居民產生對立。在拆遷過程中，社區 工作者必須要扮演替國家排除障礙的弱勢形象，發展出柔性的人情策略來執行國 家土地治理制度。但是這種弱勢形象在居民眼中往往和國家公權力的執行捆綁在 一起，成為國家公權力的代言人，其發展的柔性策略也未見得能夠完全奏效。於 是在居民眼中，社區工作者承擔政府拆遷治理中的「惡」，成為拆遷事件中的「背 鍋俠」。

街道 居委會 _社區居民

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

對立

形成

圖26：社區工作者「背鍋俠」處境的形成