第一章 緒論
第二節 研究背景
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第二節 研究背景 一、居委會的前世今生
為了讓讀者了解這個議題的脈絡，以下我會考古「社區居委會」組織演變，
以及社區工作者前身——「居委會大媽」這群體概貌，以期讀者對「居委會」和
「居委會大媽」有一些基本的認識。
居委會全稱「居民委員會」，它像毛細血管一樣綿密分佈在中國大地的各個 社區。根據中國民政部 2002 年的數據統計2，中國共有 10 萬個社區居委會、50 萬 名社區居委會幹部，社區專職服務人員 36 萬人，另有兼職人員 57 萬人。居委會 是中國當代城市生活中最基本、最自足的社會運作細胞,它從精神生活到物質生 活的各個層面最充分反映出社會的變遷、人的變遷，而且折射出這兩種變遷中最 具有中國特色的元素。居委會在社區中的地位使它成為一個了解中國社區演變和 開展社區工作的最佳窗口。
在 M.Foucault 看來，歷史本身就是一種權力的展現，所謂的「現在」是歷史 序列意義的展現。孔飛力（2013：1）認為中國現代化國家的形成雖然借助了外 部條件，但從本質上看，中國現代國家的特性卻是有其內部的歷史演變所決定的。
因此，當我們對居委會進行歷史考察和補闕拾遺，就會發現居委會的前世更多是 作為一種「治民之基」而存在。早在春秋戰國時期，城市政府對民众一直實行較 為嚴格的管制，創造出一套「編戶齊民」的技術方法，實行半軍事化、封閉式強 制性管理。到了唐宋之際，這套制度趨於完善，形成「里坊」制度，形成「百千 家似圍棋局」的居住形態，即所謂「坊」，定時啟閉。實施「軍-官-民」結合的治 安防控體系，建立保障國家機器運轉的規則，包括規定各類居民房舍等級以區分 社會身份，街道和房間實行交通管制，兵勇分區巡查禁衛等制度。通過這套功能 分區、居住區隔、兵民聯防、政府規制的方法形成了監控型街坊。北宋時期，因 商業繁榮和城市的擴展，里坊制逐漸瓦解，實行保甲制度，以「戶」為單位，提 出十戶為一保，五保為一大保，十大保為一都保；元朝又出現了「甲」，以二十 戶為一甲，設「甲生」。至清朝，終於形成了與民國時期十進位的保甲制極為相 似的「牌甲制」，以十戶為一「牌」，十牌為一「甲」，十甲為一「保」。
民國時期，保甲制度基本做法延續了前代的模式，格局以村為基本單位，十 戶為一甲，十甲為一保，城市與鄉村基各地略有差異。在城市，以每一門牌為一
2資料來源：http://www.china.com.cn/chinese/2002/Jul/179464.htm
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戶，如果同一門牌內有兩戶以上人家，仍以一戶計算，變為第幾保第幾戶，設戶 長。1939 年，國民政府頒布《新縣制》，規定「以縣為地方自治單位，縣以下為 鄉鎮，鄉鎮內編制保甲，縣、鄉鎮為法人」。按照當時國民政府標榜的「軍政、
訓政、民政」三階段而論，力圖將保甲制度與現代「地方自治」相結合，把「保 甲」当做是推行自治的基層單位。1948 年，杭州市政府對保甲推行政令的重要性 做了進一步確認：「保甲機構為地方自治之基層組織，欲求政令之深入民間，端 賴其組織之健全與辦事人員之努力」。保甲制度在實質上就是一個社會控制的政 治機制，體現了國家控制社會，維護社會秩序的強烈意圖。在姚人多（2008）看 來，保甲制度是一個精緻的統治技藝（governmental technology)，它有效地減少 了殖民政府實際需要統治的人數：與其統治幾百萬不確定的人口，倒不如只統治 幾千個刻意挑選出來的「協力者」。
居委會的今生是中國共產黨在廢除保甲制度的基礎上建立起來的。1927-1937 年，在中華蘇維埃革命根據地的城鎮中，廢除保甲制度后建立過類似現在的居委 會和居民小組的居民組織，在 1945-1949 年，在解放區的城市、按街道、巷、里 弄等自然居住區劃分而形成的居民組織，其目的在於有效組織和管理群眾，鞏固 戰爭的後方陣地，為奪取政權做準備。1949 年之後，中國共產黨奪取政權之後，
根據中央指示，各地以街閭制度取代了保甲制度，而街閭制度實質上是基層行政 組織，反映出政府力量對基層組織的權力滲透和強化控制。
1949 年 12 月 1 日，杭州市人民政府就正式頒布《關於取消保甲制度建立居 民委員會的指示》提到：
「……保甲制度是反革命統治和欺壓人民大眾的工具，是國民黨偽政權偽法 統的基礎，是執行反動政令與窒息人民生活自由的基層機構……杭州解放後 由於我們缺乏管理城市的經驗，對情況還不熟悉，群眾組織還沒有普遍建立，
但是半年來由於我各級幹部的艱苦工作，群眾運動相當展開，廣大群眾對人 民政府已有了進一步的認識，在今天，迅速堅決的取消保甲制度，撤銷舊保 甲長，建立新的居民組織，不僅成為可能，而且是廣大人民群眾一致的迫切 要求。裡面還提到就目前的情形而言，居民委員會的任務應該是：第一、普 遍而深入地展開防特、防匪、防火等有關社會治安方面的工作，以及辦理戶 籍。保護交通等。第二、傳達和推行政府政令，反映群眾意見，使其成為人 民與政府之間的橋樑，加強人民團結，維護社會秩序等。第三、響應政府恢 復與發展生產的號召，積極的動員與組織群眾，到各種各樣的，大大小小的 生產中去，普遍的發展生產，組織各種合作社，吸收勞動群眾為社員，改善
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居民婚喪「申請小菜」、嬰兒缺奶申請奶糕奶粉、買飯碗買洋釘的程度（展示中 心，2011，1：165-166）。可以說在 1950 年代,居委會以「滅四害」、「抓壞蛋」、「掃 文盲」、「搞衛生」、幫扶孤寡、協調鄰里關係等事務為主,在關心群眾、體諒民情 方面達到了明察秋毫、無所不管的程度（閔學勤，2009）。
圖 2：1952 年廣州市金華街幹部群眾組織起來整治街內衛生4
图 3：1953 年居委會發放的杭州居民購糧證5
從 1958 年開始，大躍進和人民公社化運動的興起，由於街道機構和職能的 迅速膨脹，致使居民委員會組織也膨脹起來。隨著大躍進戰略的失敗，這種體制 沒能維持多久。之後的文化大革命時期，受到階級鬥爭擴大化的影響，居委會成
4 圖片由中國社區建設展示中心檔案館提供
5圖片由中國社區建設展示中心檔案館提供
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為群眾性階級鬥爭的工具。居委會相繼改為「革命居民委員會」，主要任務是抓 階級鬥爭。此時的居委會已經異化為一個集各種權力一身、包攬社會各項「一元 化」基層群眾領導組織（孔宅巍、韓海浪，2000），居委會名存實亡。當時的杭州 居委會改稱為「革命群眾委員會」，職能只有兩項：一是抓階級鬥爭，對地區內 的四類分子進行監督改造；二是抓居民事務、政治學習、社會治安、環境衛生和 社會救助。1970 年，根據毛主席「五七」指示下達之後，杭州的街道和革命群眾 將轄區內零散小型手工作坊和服務業集中起來，開辦居辦經濟，為當時上山下鄉 返城待業青年和其他失業人員提供了一定的就業機會，也方便了居民的生活（張 宏國，2013:103）。總之，在計劃經濟時期，居委會是開展政治運動的好幫手，如 動員上山下鄉，組織搞清潔衛生等大小事務，實際上，發揮了最低行政組織的職 能，成為居民的「家長」。
圖 4：1968 年革命公社人民委員會成立6
圖 5：1968 年居委會創辦第三產業為民服務7
1978 年之後，隨著改革開放，政府工作重心從政治運動轉向經濟建設。當時 許多單位機構臃腫，以及當時失業率過大8，大量上山下鄉的知識青年重返城市等 問題，對當時城市脆弱的承載能力和低效的管理水平提出了巨大挑戰，恢復居委 會建制勢在必行。1979 年，全國人大常委會重申了 1954 年通過的《城市居民委
6圖片由中國社區建設展示中心檔案館提供
7圖片由中國社區建設展示中心檔案館提供
8根據國家統計局的統計，1978 年，全國失業人口 530 萬，失業率為 5.3%，為 1949 年后失業率第二高峰。
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員會組織條例》，恢復居委會名稱。翌年，重新確立居委會制度。從 1983 年開始，
政府逐漸下放部分城市權力和建設的事務權給街道，使得街道的權力不斷擴大，
也逐漸滲透到了社區居委會，使得居委會成為政府的派出機構。街道辦事處9及 居委會具體承擔著「城市管理」、「社會治安」、「社區服務」、「發展經濟」、「文教 衛生」、「群眾生活」等數十項任務，尤其是 1987 年，民政部提出了所謂「社區 服務」，使得居委會的日常工作從原來的 98 項升到 120 多項，有的甚至高達 180 項，當時有人戲謔稱「居委會是個筐，什麼都能往裡面裝」，反映出居委會全面 行政化之後的處境。
1989 年，全國人大再次頒布《城市居民委員會組織法》，希望使得各地居委 會調整管理範圍，改變過度行政，加強居民自治。按照居委會組織法，居委會的 任務主要有六項：一、宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，維護居民的合法權 益，教育居民履行依法應盡的義務，愛護公共財產，開展多種形式的社會主義精 神文明建設活動；二、辦理本居住區居民的公共事務和公益事業；三、調解民間 糾紛；四、協助維護社會治安；五、協助人民政府或者它的派出機關做好與居民 利益有關的公共衛生、計畫生育、優撫救濟、青少年教育等項工作；六、向人民 政府或者它的派出機關反映居民的意見、要求和提出建議。相比以往，這六項任 務更加突出居委會的公共服務職能，但是推行和貫徹國家政策的行政職能依然被 擺在首要位置。
圖 6：90 年代某居委會標語「同志，有事找居委會」10
進入21 世紀，鼓勵居民委員會合併組建社區的政策纷纷出臺，各地陸續開始進
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