第七章 製造社區工作「背鍋俠」
第四節 淪為「背鍋俠」的基層社區官僚
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對立
形成
圖26：社區工作者「背鍋俠」處境的形成
第四節 淪為「背鍋俠」的基層社區官僚
在拆遷事件中，社區工作者成為「背鍋俠」，是因為在土地拆遷過程中，社區 工作者需要站在國家這邊，替國家排除土地拆遷的障礙。其實社區工作者成為拆 遷「背鍋俠」並非是特例。對照台灣地區社會拆遷與社會工作的脈絡就會發現，
由於都市開發和更新，房屋拆遷不可避免，但隨著政治的開明、民主及民眾的意 識逐漸高漲，使得拆除工作受到的阻力愈來愈大，也愈來愈艱辛；也迫使政府必 須花更多的時間進行規劃，期使減少民怨，並使民眾的抗爭事件降到最低。為了
拆遷的土地治理邏 輯：土地公有
社區工作者排 除拆遷衝突
社區工作者發 展出柔性策略
居民的土 地利益
背鍋俠
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減少民眾的抗爭及蒐集民眾的意見，社會工作遂被運用於拆遷案處理的分工中，
期待透過社工員專業的溝通技巧，順利完成拆遷任務（蘇英足，2004）。可對於 那些身處官僚體制內的社會工作者來說，參與到充滿利益博弈的拆遷事件亦是不 小的挑戰。在專業教育上，社會工作者經常被灌輸公平正義和社會福利的理念，
和弱勢群體站在一起；而在實務工作上，許多體制內的社工成為政府的說客，要 去安撫面臨不當都市更新的居民。例如在臺北市「14、15 號公園預定地拆遷事 件」中，1997 年 2 月 2 日，社會局召集 20 名社工以臨時編組的方式，進入社區 開展大規模的低收入戶訪視，原本協議中調查居民實際家庭狀況的訪視，變成了 弱勢居民接受安置平價住宅、安養機構的意願調查。拆遷事件的參與戳破了社會 工作者對於「專業自主」以及「社會工作是良善、溫和」的泡沫。進入體制，處 於國家權力規訓中的社會工作者，最後成為被用來擦屁股的國家工具，失去站在 弱勢群體那一方、發揮社工自主與專業的能力。龔尤倩、夏林清（2017）認為，
在 1997-1999 年公娼事件中，政府社工員不但擔任了幕僚作業人員，並擔任公 娼政策的先遣部隊。政府社工員應該所處的角色，無法以案主自決的原則尊重公 娼婦女的心聲，公娼事件凸顯了政府社工員在貫徹政策執行與專業自主的兩難處 境。方雅麗（2000）在論文中寫到：
「1996 年的十四、十五號公園拆遷案以及 1997 年台北市廢除公娼事件 中北市政府內的社工扮演何種角色？是光明正大的政策執行者亦或是幫執 政者收拾爛攤子的角色？在這樣的過程中……，一群是社會邊緣的弱勢者，
一群是黃袍加身的邊緣專業社會工作者；兩者各自為了生存而努力著，不同 的是，後者生存的策略是幫國家把這群邊緣人移出已經容不下他們的世界。
在過程中，專業自主和科層官僚勢必有所對立，同時，這樣的過程也是隱晦 以及曖昧不清的？」
同樣是成為拆遷的背鍋俠，在中國大陸，背鍋俠是承擔居民利益和國家命令 之間的矛盾，而在台灣地區，背鍋俠需要處理專業自主和科層官僚之間的拉扯，
兩者都需要面對靠近國家體制而做出的兩難選擇。這是身處或靠近體制內的實務 工作者都需要面臨的困境，並不只是在拆遷事件中體現。在極具爭議的拆遷事件 中，社區工作者成為「背鍋俠」，在其他日常工作任務中，社區工作者依然有可 能成為「背鍋俠」。就連人群服務工作中發放居民福利這樣的好事，也可能弄巧 成拙。例如今年重陽節，社區給 80 周歲以上的老人發放兩包麵條作為重陽節福 利慰問，寓意長壽，但是有些老人並不領情，嫌東西太差，當著社區工作者的面 埋怨「你們社區就發這種清水掛麵，十塊錢兩包，誰要吃呀」。對社區工作者來
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說，給老人發麵條是上面街道的意思，他們作為基層官僚只是照辦而已，關愛老 人的一片心意在老人眼中卻是討人嫌，這口鍋還是得由社區工作者來背。
可見，背鍋是社區工作者極有可能面臨的日常社區工作遭遇，「背鍋俠」反 映了實務工作者官僚之後的處境，是不斷靠近體制后所面對國家與居民之間的永 恆張力。「背鍋俠」由此成為社區工作者成為社區基層官僚后的代名詞。
社區工作者成為基層官僚並非只是中國社會特有的現象，在西方福利國家建 立之後，「科層」與「專業者」結合，科層行政提供福利專業者運用其專業判斷 的組織脈絡，這種行政理性和專業技術的結合，也就形成了「科層―專業主義」
（bureau-professionalism）的福利服務輸送模式，社工員被視為是一種「街頭官 僚」（street-level bureaucrats）（黃源協，2007）。這種「街頭官僚」的位置一方面，
使得社工員要扮演社會控制的角色；另一方面，同時卻在專業倫理上被要求以案 主的利益為先。左派學者從社會結構的矛盾解釋社工員在角色上的衝突與兩難，
他們指出社工員的雙重身份源於社會福利所處的資本主義與民主政治社會結構 的矛盾（O’Connor, 1973; Offe, 1984）。一方面，資本市場需要階級的不平等，以 吸引勞動力的持續投入，達到累積資本的效果。社工員雖被賦予解決弱勢者問題 的角色，但卻往往被賦予過少的資源要去解決過多的問題。儘管社工員在專業倫 理上被要求以案主的利益為先，負有社會改革的使命，但在現實世界裏社會工作 專業的發展猶如與魔鬼交易靈魂的浮士德，在理想與現實中墮落、掙扎（轉引自 王增勇，2002）。
對於本土社區工作者來說，也面臨官僚化，成為社區基層官僚的命運。社區 工作者變為基層官僚，事實上與居委會的行政化趨勢密不可分。長期以來，作為 居民自治組織的居委會，表面上是居民自治組織，其實質是政府下派的一條「腿」， 並且這條「腿」有不斷腫脹的趨勢，反映了國家將居委會不斷行政收編，將社區 工作者當做排除社區治理危機的基層官僚。「拆遷」背後是國家希望利用社區工 作者直接面對社區居民的在地形象，來幫助國家排除拆遷過程中可能產生的居民 糾紛，以此來維護社會主義市場經濟下的土地治理性，保護國家的土地公有制。
治理性的改變使得社區工作者處理國家下派任務比重的不斷擴大，凸顯中央 角色和國家意志在社區層面的增強，社區居委會作為居民自治組織，其實質已淪 為替政府出面與居民溝通，代表政府形象的代言人。作為基層官僚的社區工作者 常常需要遊走在國家和居民之間選邊站，而官僚的身份屬性又使得他們必須站在
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更有權勢的國家這一邊，並且在國家與居民矛盾尖銳對立的時候扮演「背鍋俠」
的角色。
「背鍋俠」角色的製造流程是在國家社會主義市場經濟的治理性下，社區接 管了人口治理的大部分責任，國家下派大量治理任務到社區，身處其中的社區工 作者在國家治理結構中被編派成為替國家出馬安撫居民、排除治理障礙的社區基 層官僚的角色，社區工作者作為基層官僚，夾雜在國家與居民之間，由此也承擔 了背鍋的命運，「背鍋俠」由此產生。「背鍋俠」就是社區工作者，社區工作者成 為「背鍋俠」。「背鍋俠」不單單是陳浩個別社區工作者的宿命悲劇，更揭示出其 他基社區工作者所要面對的命運。背鍋也並不僅僅表現在極具矛盾衝擊的拆遷事 件中，在社區制的治理性下，國家通過收編社區工作者，使得替國家背鍋成為一 種更為日常的社區工作者面臨的處境。「背鍋俠」是處在夾縫中的作為基層官僚 的社區工作者的群體命運和在國家治理性中的存在寫照。