Jerry Parfitt (英)
√
Hansjorg Elshorst (德)*
前德國技術合 司(GTZ)負責人
作公
√ √
Johann Graf Lambsdorff(德 德國帕騷大學
)**
√
(University of Passau)經濟學教授
是Hansjorg Elshorst，本文從寬認定，臚列 11 人。
** Fredrik Galtung 並非國際透明組織之創始人而是 1993 年國際透明組織成立時第一位全職工作
資料來源： n
Corruption: the Case of Transparency International. Journal, 11. Retrieved from http://hussonet.free.fr/bajolle.pdf, 2005。 以及深度訪談 Jeremy Pope 與 Peter Eigen。
第一節 美歐強權間之競爭與合作
始人之一Jeremy Pope(2009)均指出 10 人。另一位創始人 Peter Eige(2006)則說是 11 人。其中唯 一的差別
** Johann Graf Lambsdorff 並非國際透明組織之創始人，而是 1995 年貪污認知指數(CPI)之原始 作者。
*
人員，專責研究與政策創新，1999 年全球行賄指數(BPI)之主要作者。
本文作者整理自J. Bajolle, The Origins and Motivations of the Current Emphasis o
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槓桿政治(leverage politics)是跨國倡議網絡運作的手法之一，其他戰術包括 資訊政治(information politics)、形式政治(symbolic politics)、以及可責性政治 (accountability politics)。9 強國面對弱國，可以運用貿易與援助等手段向弱國施 壓，促成目標國在人權或環保議題上讓步。然而強權與強權之間的物質資源旗鼓 相 當 ， 反 而 必 須 倚 重 非 物 質 之 理 念 與 道 德 操 作 ， 也 就 是 道 德 槓 桿(moral leverage) ，站在道德的制高點上激發對方的羞恥感(mobilization of shame)。10 再 加上
貪目標之一致性，鋪陳了國際透明組織與美國聯手改變歐 盟立場的時空環境。
、 國家利益之競爭
非政府組織的國內遊說施壓，才能收裡應外合之效。
跨國商業賄賂鏈的供需雙方，呈現明顯的南北差距，北方國家(已開發國家 之統稱)之跨國企業是供應方、南方國家(開發中國家之統稱)之官員是受賄方。國 際透明組織的一貫主張是以合作取代對抗，想方設法邀請供應雙方一起坐下來 談，期望共同建立反貪聯盟。11 由於南方國家的法制與政治環境都未上軌道，
初期結盟對象瞄準北方國家就成了國際透明組織的首選。其中美國與歐盟形成兩 大對立陣營。美國是強烈的反行賄支持者；歐盟則是反對者。雙方都是從國家利 益的角度各持己見，卻做出截然不同的外交政策，美國的反賄立場被美國學者形 容是「孤獨的童子軍」 (The Lonely Boy Scout)。12 正當美國柯林頓政府亟思打 破自身孤立之時，1993 年國際透明組織之崛起與倡議，提供美方一個契機。因 此，時機上的契合與反
一
人類社會憎恨貪污是普遍的社會共識，行賂官員與官員受賄這種以權謀私的
9 M. E. Keck and K. Sikkink, op. cit., p. 16
10 Ibid., p. 23.
11 彼得‧艾根(Peter Eigen)，《全球反腐網：世界反賄賂鬥爭》，前引書，頁 26。
12 P. Glynn, S. J. Koberin and M. Maim, “The Globalization of Corruption.” K. A. Elliott, ed., Corruption and the Global Economy (Washington, DC: Institute for International Economics, 1997), p. 17.
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行為態樣，不論在法律上或道德上均具有高度可非難性，因此懲罰賄賂當事人是 古今中外各國均接受的共同行為準則。即便是以判例等不成文法為主要法源的英 國，歸納法院判決與社會共識，也於1883 年通過立法—貪污行為法(the Corrupt
象，形同變相鼓勵當事人以賄賂為手段，積極從事海外行賄以換 取商
在自民黨內的敵對派 系)、
其豐沛之 母國
Practices Act)，可見英國朝野對於官箴與廉潔的高度重視。13
以賄賂為主要形式的貪污罪是以雙方合意之行為為構成要件。然而各國立法 禁貪的實踐上有一共同盲點，亦即賄賂罪之行賄對象僅限於國內官員。於是形成 一個奇特的司法現象，本國官員受賄的來源不論海內外均構成貪污罪，但是關於 行賄罪，只罰行賄本國官員、不罰行賄外國官員。基於罪刑法定主義原則，這種 罰內不罰外的現
業利益。
究其立法理由，各國自掃門前雪，卻鼓勵以鄰為壑的禁貪立法例可歸納為 以下兩個理由。其一尊重他國主權，司法管轄權是一國主權的重要表徵，而管轄 的形式主要是屬人管轄與屬地管轄。跨國商業賄賂的發生地大多是他國領土，行 賄對象則是他國官員或政治人物。當刑事案件涉及外國政府官員就產生相當程度 的政治敏感性，傳訊過程難度大增、舉證困難，更重要的是容易引發兩國間之外 交爭議。例如1976 年美國國會公布日本前首相田中角榮及運輸省高官共收受美 商洛克希德公司鉅額賄款五億日幣之證據，美日兩國司法部門協商結果，美國司 法部堅持私下密交日本東京檢察部門，而且要求偵查期間不得將美方證物交日本 政治任命官員過目，包括當時日本首相三木武夫(田中角榮
法務大臣、以及大藏大臣等，以免引發政治問題。14
其次，海外行賄一向是跨國企業的慣例，當事人也多默許私相收受是進入 第三世界市場之便宜之計。以已開發國家為母國根據地的跨國企業，挾
政經資源向開發中國家官員進行遊說的利器之一就是鉅額賄賂。
13 G. Aiolfi and M. Pieth. International Aspects of Corporate Liability and Corruption. In S. Tully, ed., Research Handbook On Corporate Legal Responsibility: Edward Elgar Publishing, 2005, p. 396.
14 依據美日私下雙方協議，日方檢察體系堅持美方秘密交付日本檢察機關之資料，在審判程序
開始之前，能過目者最高層級僅到法務省安原美穗。魚住昭，《戰後日本三大政治弊案》，(台 灣：台灣商務印書館股份有限公司，2004 年)，頁 28-30。
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以國防採購為例，金額動輒美金以億元計算。先進國家通常禁止給付軍售佣 金，但是美國政府針對少數國家有「例外名單」。15 基於跨國軍售之高度不透明 性和複雜政治性，透明買方國之仲介人扮演關鍵而神秘之角色。仲介人必須獲得 買賣雙方之信賴，行事作風又必須低調，因此整個採購過程充滿神秘色彩，高額 佣金之分配流向也是一個黑箱。假設一個戰機採購案金額為100 億美元，以 5%
佣金計算，則佣金高達5 億美元，再加上往後 20 年戰機零組件與維修費均必須 向原廠採購，形同市場壟斷行為。16 軍火商為此龐大商業利益而願意支付佣金，
另一方面開發中國家官員樂於以國防機密為藉口，行受賄之實。這並不是說開發 中國家官員之道德操守劣於已開發國家官員，而是跨國文化與制度之差異性所 致。歐美日等已開發國家均明定政治獻金合法化，大企業透過政治獻金的形式即 可達成商業訴求，而且還可以合法節稅，可說一舉數得，也就比較沒有私下行賄 的壓力。反觀開發中國家未必有政治獻金立法例，執法也是個問號。就算該國政 治獻金合法化，政治人物公開接受外國政治獻金徒留遭對手惡意攻訐之話柄。一 旦被貼上「西方國家之代理人」標籤等於是自謀政治自殺。
、 歐盟— “內外有別、自掃門前雪”
二
歐盟會員國最初對於本國企業禁止行賄外國官員的態度是容忍與默許。從 1993 年OECD討論美國提案，會員國之間辯論就可了解各國包容海外行賄的理 由。歐盟中的大國德國、法國、以及英國均強烈反對禁止海外行賄。反對者的首 要理由是受賄者責任比行賄者大，應該先禁止受賄再談禁止行賄。其次，歐盟認
15 台灣列名於此禁止軍售佣金「例外名單」內，換言之，美國軍火商可以將佣金納入銷售費用
之中，美方政府官員認為此舉助長台灣貪瀆風氣。中國時報引述美國《國防新聞》周刊爆料美 准台灣代理商拿回扣. Retrieved November 8, 2009, from
http://n.yam.com/chinatimes/politics/200907/20090715329896.html, 2009 年 7 月 13 日。
16 Daniel K. Tarullo 曾任美國助理國務卿，2009 年元月獲歐巴馬總統提名出任美國聯邦儲備理 事。他曾估算國際市場上之賄金通例為5%。”…, it appears that there is frequently a ‘going rate’ of perhaps five percent of the value of the contract paid as a bribe by a successful bidder.” D. K. Tarullo, The Limits of Institutional Design: Implementing the OECD Anti-Bribery Convention. Virginia Journal of International Law, No. 44, 2003-2004, pp. 668-669.
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為美國 1977 年反貪行為法違反國際法之境外司法管轄權原則，如果OECD接納 美國
果類似政府補貼，可以增加國際市場競爭力，進 而確
。因勢利
，美國基於自利，力主已開發國家陣營採取集體行動，改變現狀。
、 美國— “眾人獨醉、我獨醒”
建議通過一個統一國際刑法將侵害會員國之主權。17
此外，德國指責美國把徵稅與道德混為一談。德國的思考邏輯是法律歸法 律、道德歸道德。在德國許多城市，從事娼妓行業必須與其他工作者一樣申報所 得稅。同理可證，德國公司在海外行賄是商業行為，無關道德，而且還可以依法 抵稅。只不過，德國法律規定行賄對象限於外國商人，而不得向外國官員行賄。
這種法律規定貌似禁貪，實際上發生鼓勵行賄。德國企業只要透過中間人行賄外 國官員就可以規避法律禁止規定，然後以該外國中間人為名義上之受賄者，依法 申請抵稅。18 德國政府與企業界認為這種賄款抵稅的作法有事實上的需要，因 為德國公司稅率偏高，抵稅的效
保德國工人的就業機會。
歐盟會員國的反對禁止海外行賄心態，可以從比較利益的角度理解之。但是 在立法的邏輯上出現國內與國外有別的矛盾現象。本國公司的行賄行為因對象而 產生的法律上的差別待遇，其實有違平等原則。另一方面歐盟會員國這種以鄰為 壑的行賄行為，助長開發中國家官員之貪污風氣，引起當地人民的反感
導
三
國家本身是由既得利益者共治的政治團體，維持現狀是各方利害關係者的角 力結果也是最大公約數。改變現狀往往是一種損害控制(damage control)，對於特 定事件或問題的回應以確保既有的政治利益受到最小的損失。1970 年代初期華 府水門案引爆的政治醜聞，揭開美國政商勾結的內幕。選民的憤怒與壓力，促使 國會調查美國跨國企業之海內外政治獻金流向，進而發現美國航空業巨人洛克西
17 P. Glynn, S. J. Koberin and M. Maim, op. cit., p. 17.
18 Ibid., pp. 22-23.
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美國 1977 年通過海外貪污行為法(Foreign Corrupt Practices Act of 1977, FCPA)全面禁止海外行賄。歐盟之重要成員德國遲至 22 年後(1999)才修改國內 法。而德國之修法是基於調和國內法與國際法之間的歧異，該
美國 1977 年通過海外貪污行為法(Foreign Corrupt Practices Act of 1977, FCPA)全面禁止海外行賄。歐盟之重要成員德國遲至 22 年後(1999)才修改國內 法。而德國之修法是基於調和國內法與國際法之間的歧異，該