關鍵事件歷程

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第二節 關鍵事件歷程

、事件 為緯，

提供貸款，而是以共識建議OECD會員國各自提撥預算進行對於開發中 國家

關鍵事件(key events)是指足以影響目標之特定活動。本文以時間為經

二者交叉座標形成的各點串連成一線來說明國際透明組織之運作過程與因 果關係。

一、 關鍵事件與立法歷程

OECD是已開發國家之重要討論場域，該國際組織源於二次大戰之後美國與 加拿大援助歐洲各國重建之馬歇爾計畫(the Marshall Plan)，1947 年成立伊始之名 稱為the Organisation for European Economic Co-operation(OEEC)，致力於內部成

員國之經濟復興，1961

轉型後改稱the Organisation for Economic Co-operation and

Development (OECD)，任務轉向促進世界經濟朝向可持續發展。2009 年 11 月為 止， OECD共有 30 個會員國，由於其成員囊括全球主要已開發國家，因此有「富 人俱樂部」之稱。

⁵

基於功能區隔，OECD不像世界銀行提供援助資金或像國際 貨幣基金

之政府開發援助(official development assistant, ODA)，OECD目標是 2010 年 會員國提供 500 億美元，佔全球ODA之 90%。

⁶

美國是OECD之原始出資國，也是歷年來最主要的會費繳交國，每年繳交費 用佔OECD預算收入 25%。

⁷

但是就反貪議題而言，美國在OECD之影響力並未

5 ovember 9,

T1

6

er 9, 2009 from http://www.oecd.org/dataoecd/39/58/39218438.pdf.

, Budgent. Retrieved November 9, 2009, from

＜OECD 正式名稱與會員＞，(經濟部國際貿易局，2004 年 4 月 2 日)， Retrieved N 2009, from

http://wwwdoc.trade.gov.tw/BOFT/web/report_detail.jsp?data_base_id=DB009&category_id=CA 237&report_id=7869.

OECD Development Assistance Committee, Where Goverments Come Together to Make Aid Work, 2007, p. 2. Retrieved Novemb

7 OECD

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貪 腐 之 建 議 案(Recommendation of the Council on Bribery in International Busin

美國企業反彈大聲疾呼「整平遊戲場地」 (level the playing field)。

⁸

OECD於 1989 年開始討論共同反貪議題，這是來自美國政府的外交策略，

International Business Transactions)也隨後成立運作，

10

入美國陣營則是扭轉局勢的重要分水嶺。1995 年該非政府組織應邀加入OECD國 商業交易賄賂工作組，當時的氣氛尚不利於立法，關鍵在於少數大國的抗拒。

際透明組織共同創始人Jeremy Pope回憶，先是英國與德國改變立場，最後是

http://www.oecd.org/pages/0,3417,en_36734052_36761854_1_1_1_1_1,00.html, 2009.

Aspects of Corporate Liability and Corruption.” In S. Tully, ed.,

9

C: Institute for International

10

8 G. Aiolfi and M. Pieth, “International

Research Handbook on Corporate Legal Responsibility: Edward Elgar Publishing, pp. 395-397.

K. A. Elliott, “Corruption as an International Policy Problem: Overview and Recommendations.” K.

A. Elliott, ed., Corruption and the Global Economy (Washington, D Economics, 1997), p. 220.

Ibid.

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益。國際透明組織創始人之一Jeremy Pope形容這是西方納稅人補貼貪污企業。¹³ 以德國為例，科爾政府內部就分裂為兩派，發展援助部長施普蘭格支持立

partnered the chair of the OECD Working Committee on Bribery (Mark Pieth) and lobbied the

the convention was due to expire - and so brought the convention into force.” J. Pope, 深度訪談 2009 年 11 月 17 日。

12 K. A. Elliott, K. A., op. cit., p. 220.

13 “…Western tax payers were subsidising corruption companies by the companies being permitted to

姣、岳常曉、

燕婷譯。(成都：天地出版社，2006 年)，頁 35。

9 年 11 月 17 日 Jeremy Pope 函覆本文作者電子郵件原文節錄如下：”During the drafting, we governments who opposed it. In turn, the UK and Germany were turned around (both by active national chapters) and finally the French (again, by strenuous national chapter efforts). Once the convention was signed, the Canadian national chapter negotiated an all-political-parties deal that enabled enacting legislation to be passed through the Canadian parliament in a single day just before Personal Communication: Re: research questions for my Ph. D. dissertation-Ernie Ko. E. Ko ed.,

claim bribes as tax deductions.” J. Pope, 深度訪談 Personal Communication: Re: research questions for my Ph. D. dissertation-Ernie Ko. E. Ko ed., 2009 年 11 月 17 日。

14 彼得‧艾根(Peter Eigen)，《全球反腐網：世界反賄賂鬥爭》，吳勉、毛燕平、竺迎 呂佳淩及李

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理事會(the Council)是OECD決策機關，由會員國各派一名代表加上歐盟執 委會(the European Commission)一名代表組成，決議方式採共識決。美國有心在 OECD理事會推動制定公約，企圖把會員國先前做成之反貪共識，由無拘束力之 建議案提升為具拘束力之多邊公約。¹⁵ 然而受制於理事會之共識決程序，只要 一國反對則全案擱置，德國反對成了簽署多邊反貪公約之最大阻力。

此時，總部位於德國柏林之國際透明組織發揮關鍵性的影響力。該組織請 出德國前總統魏茨澤克(Richard von Weizsäcker，任期 1984~1994)，擔任萬湖天 鵝島會議之主席。魏氏卸任後擔任國際透明組織咨詢委員會委員，由他出面邀請 跨國

利得(relative gain)思 維，美

企業共商反貪議題，「保證了這一輪會談的理性與信任」。¹⁶ 該會議屬閉門 性質，只邀請歐洲大企業主與會。會議內容無會議記錄可考，不過根據Peter Eigen 回憶，會議並不是道德勸說，而是理性說服。如果國際市場繼續容忍跨國行賄，

而且蔓延態勢如同之前的10 年，則社會將無以為繼。畢竟沒有成長的第三世界 是無法提供跨國企業營利的環境，而賄賂正是阻礙發展的負面因素。經過三輪會 談之後，與會大企業主接受多邊反貪公約之建議，這些企業主共同具名致函德國 經濟部長雷斯洛德以及其他歐洲各國經濟部長，敦促各國簽署OECD反賄公約。

17 企業界的聯名信對於德國政府產生說服效果，當企業主都願意承擔「不行賄 就失業」的邏輯後果，政府部門也就沒有理由反對簽署反貪公約。

德國轉向具有指標性意義，原先德國反對公約最力，當德國從反對立場轉 為支持簽署之後，OECD會員國立場趨於一致。綜觀之，各國立場的改變其實是 利益比較與重新定位議題(reframing issue)的交互作用。當美國於 1979 年片面立 法禁止海外行賄時，美國的競爭對手國視該法為不智之舉，徒增對手運用行賄手 段攫取更多國際市場商業利益的機會。基於你死我活的相對

國以外的已開發國家選擇以靜制動，他們認為維持現狀就是最好的競爭模

D. K. Tarullo, “The Limits of Institutional Design: Implementing the OECD Anti-Bribery Convention.” Virginia Journal of International Law, No.44, 2003-2004, pp. 680-681.

15

16 彼得‧艾根(Peter Eigen)，《全球反腐網：世界反賄賂鬥爭》，前引書，頁 37。

17 同前註。

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式。¹⁸ 至於向外國行賄是否具有道德之可非難性以及國內立法體例的嚴重矛盾 性(禁止行賄國內官員但是外國官員例外)，這些已開發國家之政府與跨國企業是 站在同一立場，不加以考慮的。長期維持現狀、美國苦思無解之時，1993 年國 際透明組織之崛起與倡議，點亮華府的一盞路燈，指引美國緊密的結合國際透明 組織之反貪策略。於是這兩個屬性不同的國際關係行為者不約而同擇定OECD為 改變

場的還是來自國內的決策改變。國際透明組織正是扮演這個政策創新者 的角

益的作法，歐洲人民普遍表示憎惡與不齒。選民的反感是對政 府的

各國政府將各自國家偏好重新定位為反行賄比允行賄更有利於國家利益 時，該國就有意願加入集體行動。因此，簽署 OECD 多邊反貪運動可以歸納為 國家利益與人民理念之匯聚作用，利益與理念二者連結的關鍵是認同感的變化。

各國計算的是國家利益，國際透明組織爭取的反貪理念之實踐。初期多數國家抗 選民

現狀之場域。

美國與國際透明組織在推動 OECD 反賄公約的策略上可用「裡應外合」形 容之。美國以創始會員國身份，1989 年起在 OECD 不斷提案要求簽署該公約。

提案討論是提醒其他會員國，美國對於此議題之高度重視。真正能改變會員國原 先抗拒立

色(policy entrepreneur)。國際透明組織一方面動員各分會進行遊說與動員，

另一方面針對歐洲大企業進行理性說服。由於 OECD 會員國均為民主體制，國 內民意與輿論可以影響決策，進而改變政府對於國家利益之認定與優先順序之考 量。歐洲各國人民對於開發中國家長期居於弱勢無助之處境普遍抱持同情心理，

也因此更加厭惡第三世界政府的貪污腐敗行為。對於本國大企業行賄開發中國家 官員以換手商業利

第一重壓力，新聞媒體對於國際透明組織之反貪運動報導則是對於本國政府 的第二重壓力。壓垮駱駝的最後一根稻草則是大企業的轉向。當行賄者本身願意 接受禁止行賄規範時，政府沒有理由抗拒簽署多邊反貪公約。畢竟多數選民支持 的政策不僅是國家利益之所在，也是執政黨之利益所在。

當

拒簽署公約是基於本國國家利益之考量，後期改變立場則是民選政府受制於

18 D. K. Tarullo, op. cit., pp. 667-668, 674.

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法過渡到執法，國際透明組織是抱持一種「信任但有待查證」(trust but verify)態 度 簽約國儘快履約公 落實國內修法並嚴格執行禁止企業進行海外

19 OECD, OECD Working Group on Bribery in Intern ional Business Transactions. Retrieved December 20, 2009, from

http://www.oecd.org/document/5/0,3343,en_2649_34859_35430021_1_1_1_1,00.html, 2009.

at

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資料來源：Aiolfi, & 9：396-3 -37)、OEC

圖 透明組 要歷程

Pieth (200 97)、Eigen(2003：36 D(2009)

8：國際 織影響OECD 之重 (1996-2009)

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二、

、德國、匈牙利、美國、芬蘭、英國、以及加拿大等共8 國。其中冰島、

匈牙

通過批准法案。由

於時 效

排序 批准公約之國家 批准日期 生效日期

5 缺 1—差點功敗垂成之加拿大事件

1998 年 12 月 31 日為協議之 OECD 反賄公約批准日最後期限，OECD 主要 出口國必須趕在此日之前批准公約，否則此公約只是簽了字卻無效力之具文。依 據會員國協議之「10-5 與 60%原則」，OECD 前 10 大出口國，必須至少 5 國批 准公約，並且該5 國之總出口額佔前 10 大國總額之百分之六十。公約生效日定 於上述5 國提存接受、同意或批准之文件之後第 60 天。

下表臚列各國批准之順序。冰島領銜於1998 年 8 月 17 日批准公約，其次依 序是日本

利、以及芬蘭等3 國貿易出口額並不顯著，批准公約與否，無關生效。舉足 輕重的是日、德、美、英、加等5 大出口國(請見下表加深色網底之欄位)。眼看 期限將至，前4 國均已批准公約，剩下加拿大批准與否為關鍵一票。當年 11 月 初加拿大分會副主席 Michael Davies 從巴黎電話回報，加拿大政府代表已通知 OECD 國際商業交易賄賂工作組，加國 1999 年新年之後才會

間上趕不上謝議之最後期限，加國的態度形同提前宣告公約無法生 。 表8：1998 年 12 月 31 日最後期限前批准 OECD 反賄公約之國家

1 冰島 17 August 1998 15 February 1999 2 日本* 13 October 1998 15 February 1999 3 德國 10 November 1998 15 February 1999 4 匈牙利 4 December 1998 15 February 1999 5 美國 8 December 1998 15 February 1999 6 芬蘭 10 December 1998 15 February 1999 7 英國 14 December 1998 15 February 1999 8 加拿大 17 December 1998 15 February 1999

* 灰底標示 OECD 前 10 大出口國。

資料來源：本文作者整理自OECD http://www.oecd.org/dataoecd/59/13/40272933.pdf.

眼看加拿大國會即將聖誕節休會，行政部門已表態無意願推動批准公約案，

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日，分會理事會決議與加拿大國際商業理事會(Canadian Council of International Business)合作，積極動員遊說行政部門與國會上下議院，督促前者緊急向國會提

d Axworthy 等 5 位部長。加拿大國際商業理事會主席 Robert Gillespie 也表達 相同的關切。面對民意壓力，加國政府轉向，11 月 16 日通知國際透明組織加拿 大分會，行政部門正積極研擬向國會提交一項向外國官員行賄之刑罰法案，經過 跨部會之簽署後上陳內閣通過，於11 月底送交國會審議。

此時，跨國企業遊說發揮了關鍵性之影響力。加拿大分會副主席Michael Davies正好是加拿大通用電子公司(General Electric Ca

論，該公司政府與對外關係部副總裁Bob Weese支持並同意提供幕僚協助，

積極向加拿大國會議員遊說，爭取支持批准公約。而遊說的管道採用合乎憲政程 序但是非常罕見的先上議院(the Senate)、後下議院(the House of Commons)。上議

告條款，要求加拿大政府必須向國會提交執法狀況之年度報告，形同要求加國

20 onal Communication: Re: Ph. D. dissertation-Ernie Ko (3). E. Ko ed.,

在文檔中 非國家行為者之跨國運作--以國際透明組織之全球反貪運動為例 - 政大學術集成 (頁 125-136)