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第壹章 緒論
反腐倡廉是各國政府的共同政策，然而人民普遍質疑政府執行反貪政策之誠 意與成效。正因為對政府施政的不信任與不滿意，以非政府組織為核心之跨國反 貪運動於焉興起。1 本文從跨國倡議網絡的觀點，探討非國家行為者在反貪議題 的獨特運作模式，藉以突顯國家偏好與政策未必是外部給定的，而是透過非國家 行為者的由上而下與由下而上(from above and from below)之交互策略運用，促使 國家產生內生性的偏好改變，當多數國家均認同反貪必要性時，終於達成改變國 際規範之效果。
第一節 問題源起—心照不宣之「骯髒聯盟」
德國籍開發專家Peter Eigen基於自身經歷提出的「骯髒聯盟」(德文unheilige allianz)概念，其實是一種供需關係，雙方當事人分別是已開發國家的跨國企業做 為行賄方，以及開發中國家的高層官員做為受賄方。2 1980 年代是一個援助疲乏 (aid fatigue)的年代，援助國開始反思並質疑長期巨額資助貧窮國家進行建設與扶 貧的成效何在？3 最讓開發援助專家氣餒的是骯髒聯盟，這種心照不宣的賄賂供 需鏈是第三世界進行開發項目的公開秘密。
骯髒聯盟普遍存在於世界銀行推動的每一個開發援助項目。高官受賄的對價 是給予跨國企業特殊優惠的商業利益，名義上往往是從事一些不切實際或無效益
1 J. T. Mathews, “Power Shift,” Foreign Affairs, Vol. 76, No. 1, 1997, p. 50.
2 德文 unheilige allianz 原意為不潔或不虔誠之聯盟，中文翻譯為骯髒聯盟。骯髒聯盟之出處為 Peter Eigen 於 2003 年德文自傳體著作，原文“Hier war eine unheilige Allianz von Lieferanten aus dem Norden und lokalen Behörden entstanden.”，直譯為這裡存在一個北方供貨商與當地有關部 門組成之骯髒聯盟。 P. Eigen, Das Netz der Korruption. Wie eine weltweite Bewegung gegen Bestechung kämpft. (Frankfurt/New York: Campus Verlag, 2003), pp. 33-34. 中譯本請參見彼得‧
艾根(Peter Eigen)，《全球反腐網：世界反賄賂鬥爭》，吳勉、毛燕平、竺迎姣、岳常曉、呂佳 淩及李燕婷譯。(成都：天地出版社，2006 年)，頁 14。
3 A. Boschini and A. Olofsgård, Foreign Aid: an Instrument for Fighting Communism? p. 1, 2005.
Retrieved January 15, 2010 from http://www9.georgetown.edu/faculty/afo2/papers/aidrevapril04.pdf.
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的巨額開發項目。如果世界銀行的專家提出反對意見或是拒絕提供貸款，受援國 政府立即轉而向國際私人商業銀行尋求貸款，這些私營金融機構也樂於提供貸款 以賺取高額的利息，至於日後受援國無法償還的本息則由援助國政府出面提供擔 保，最後是列入呆帳一筆勾消，債務轉嫁由援助國全民買單。4 長期如此，瘦了 受援國最需要扶助的弱勢人民，肥了受援國的高官與跨國企業，並且引發援助國 納稅人的不滿，轉而抵制本國政府增加對貧窮國家的政府開發援助，這種惡性循 環之援助疲乏在非洲與拉丁美洲屢見不鮮。
到了1990 年代初期世界銀行內部分對於處理貪污問題分為兩個陣營，一派 堅持世界銀行從事各國開發援助，不應干涉各國內政，而貪污就是內政問題，因 此世界銀行不宜也不應介入，這一派的人士以世界銀行的法律部門為代表。另一 派則力主反貪是決定開發援助的成敗關鍵，拒絕貪污才能有效達成援助各國的目 標，因此各種援助項目應該詳加審查監督金錢流向，避免流入政客與商人的口 袋，這個陣營的人士多為世界銀行地區項目主管與專業人士，以Peter Eigen為代 表。5
1995 年James Wolfensohn就任第九任世界銀行行長之前，談論貪污是世界銀 行各種會議的禁忌，該多邊援助組織的成員也不得以個人身份參與任何反貪會議 或論壇以避免外界聯想。6 Wolfensohn任職十一年(1995-2005)最受人稱道的政績 之一是公開向貪污挑戰，並且將反貪列為世界銀行貸款之必要性與常態性的稽核 機制。7 而Wolfensohn的積極作為之所以能發揮影響力，除了與其個人領導風格 之外，其實深受非政府組織「國際透明組織」 (Transparency International, 簡稱 TI)的引導與協助。簡言之，在國際透明組織的倡議與跨國運作下，Wolfensohn 領導的世界銀行加入全球反貪的跨國倡議網絡，成為合作夥伴之一，共同促成主
4 彼得‧艾根(Peter Eigen)，《全球反腐網：世界反賄賂鬥爭》，前引書，頁 12-13。
5 J. Pope, 深 度 訪 談 Personal Communication: Re: research questions for my Ph. D.
dissertation-Ernie Ko. E. Ko, ed., November 17, 2009.
6 彼得‧艾根(Peter Eigen)，《全球反腐網：世界反賄賂鬥爭》，前引書，頁 15。
7 K. A. Elliott, Corruption as an International Policy Problem: Overview and Recommendations. In K.
A. Elliott. ed., Corruption and the Global Economy (Washington, DC: Institute for International Economics, 1997), pp. 213-214.
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權國家改變保持現狀的政策偏好，轉而同意切斷政府高官與跨國企業之間的跨國 賄賂鏈，國際透明組織與世界銀行建立夥伴關係之共同目標是消滅眾人皆知的骯 髒聯盟。
一、貪污之自利動機
如果說貪婪是人性，那麼貪污是市場機制與政府機制交互作用的產物。市場 機制鼓勵自由競爭之交換行為，政府官員掌握分配資源之壟斷性權力，這種雙方 以權力交換利益的現象是可以理解的。吾人習慣上從道德與法律二層面檢視貪 污，從而論斷貪污是不道德(unethical)與非法(illicit)之行為。8 近年來西方學術界 有豐富文獻從經濟發展層面檢視貪污與發展之相關性，經濟學界大多數學者得出 的結論是貪污與經濟發展二者呈現負相關。其中與世界銀行關係密切之經濟學者 多傾向主張二者的因果關係為：貪污不利經濟發展。9
貪污固然常見於各國國內之政商關係，更常見於跨國之政商關係。德國西門 子公司在公司最高層主導與授意下，於2000 年至 2006 年間行賄外國政府官員金 額高達 13 億歐元，相當於 600 億元新台幣。前後兩任董事長兼CEO馮必樂 (Heinrich von Pierer)與柯非德(Klaus Kleifeld)均因此去職並遭德國檢察官起訴。10
8 海峽兩岸對於貪污(corruption)的中譯稍有出入，在台灣 Corruption 之官方翻譯為貪污，例如立 法例曾有動員戡亂時期貪污治罪條例，解除戒嚴之後仍保留該法為中華民國刑法之特別法，名
稱上仍為貪污治罪條例。在中國大陸則將Corruption 通稱腐敗，腐敗在中國大陸的意含包括貪
污但不限於貪污，中華人民共和國刑法第三百八十二條明定貪污罪，但構成要件僅限於「非 法占有公共财物」行為，其他違法態樣諸如受賄與賣官等非法占有公共財物以外之經濟利益 則觸犯其他罪責。一般而言，稱貪污具有違法性意含；稱腐敗則較具有道德上之可責性意味。
本文主旨不在說文解字，而在分析反貪運動之行為者如何改變國際關係，因此文中交替使用「貪
污」、「腐敗」、以及「貪腐」，亦即視三者為同義詞。全國法規資料庫，＜貪汙治罪條例＞，2006
年。2009 年 2 月 11 日 from http://law.moj.gov.tw/Scripts/Query4.asp?B2=%AAu% A1@%A1@
%AD%B2&FNAME=C0000007。
9 G. S. Becker & G. J. Stigler, “Law Enforcement, Malfeasance, and Compensation of Employees,”
Journal of Legal Studies, 1974, pp. 1-18. D. Kaufmann and C. W. Gray, Corruption and Development. Retrieved May 5, 2006, from
http://www.worldbank.org/fandd/http://www.worldbank.org/fandd/english/0398/articles/020398.htm, 1998. J. S. You and S. Khagram, “A Comparative Study of Inequality and Corruption,” American Sociological Review, Vol. 70, No. 1, 2005, pp. 136-157.
10 M. Landler, “Chairman to Quit Siemens, Casualty in Graft Accusations,” The New York Times, April 20, 2007, from
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本案吊詭之處在於行賄者遭起訴，追查受賄者則無下文。其中西門子在中國之子 公司於2004 年取得近 40 億歐元訂單，業績驚人，但是賄賂迄今內情不明。
經濟學界屬於自由主義之公共選擇(Public Choice)學派之學者普遍認為主張 貪污之受賄者其實是從事尋租行為(rent-seeking)，此行為源自自由市場上之自利 與競爭，無需進行道德上之訾議，適度的尋租反而有助於市場交易。11 不過公 共選擇學派畢竟只是眾多學派之一，其他經濟學者的驗證顯示，貪污會扭曲市場 競爭機制，影響外國直接投資(foreign direct investment, FDI)進而對一國之經濟造 成負面影響。12 政治學界亦有文獻從民者政治之階段性發展為由，主張發展中 國家之貪污有其存在的道理。13 然而中外國際關係學界探討貪污之文獻並不多 見，偶有論文例如Wang & Rosenau則是從善治(good governance)角度探討非政府 組織在國際反貪運動之角色。14 迄今尚缺乏進一步分析非政府組織如何藉由跨 國倡議網絡以形塑國家偏好，進而改變國際關係。
二、國際關係新議題
貪污是從古至今懸而未決的老問題，但是直到1990 年代才成為國際關係領 域的議題。反貪議題浮現與非政府組織之崛起有密切關係。非政府組織與國際關 係二者間的關係，學者間已探討之議題包括：環保、人權、婦權、反地雷公約等。
15 但是，國際關係學界針對反貪議題尚缺乏完整論述與研究，因此，本研究在 議題之開拓上一定之創新性貢獻。
http://query.nytimes.com/gst/fullpage.html?res=9505E6D81F3FF933A15757C0A9619C8B63.
11 G. Tullock, “Corruption Theory and Practice,” Contemporary Economic Policy, XIV, 1996, pp. 6-13.
12 P. Mauro, “The Effects of Corruption on Growth, Investment, and Government Expenditure: A Cross-Country Analysis.” In K. A. Elliott, ed., Corruption and the Global Economy (Washington, DC: Institute for International Economics, 1997), pp. 90-92.
13 J. S. Nye, “Corruption and Political Development: A Cost-Benefit Analysis,” The American Political Science Review, Vol. 61, No. 2, 1967, p. 412.
14 H. Wang and J. N. Rosenau, “Transparency International and Corruption as an Issue of Global Governance,” Global Governance, Vol. 7, No. 1, January-March 2001, p. 25.
15 M. E. Keck and K. Sikkink, Activists beyond Borders: Advocate Networks in International Politics (NY: Cornell University Press, 1998), pp. 37-38.
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檢視國際間之貪污現象可以有效說明政府如何不當的干預市場，而檢視國際 間反貪污運動(anti-corruption campaign)與國際反貪公約之間的因果關係，則可以 說明非國家行為者(non-state actors, NSAs)對於改變國際關係之影響力，並且有效 解釋主權國家為什麼會改變其國家利益(interests)與偏好(preferences)。本文所稱 之非國家行為者，係指以非政府組織為核心的跨國倡議網絡，成員還包括跨國企 業、國際政府間組織、新聞媒體、以及知識社群。簡言之，非國家行為者是指主 權國家以外之多元性與包容性之行為群體，目標是改變國家偏好。本文所稱利益 是指國家在政治、軍事與文化等各方面之目標與企圖；偏好則是國家對於利益的 排序後的抉擇。16
本文以非國家行為者為研究對象，擬解釋國際規範變動的背後推力，並且分 析跨國反貪運動與國際關係變動之相關性。在分析單位上，以多元之非國家行為 者為主體，分析的現象是跨國倡議網絡(Transnational Advocacy Network, TAN)，
分析層次則是以國際規範為主，兼及少數關鍵性之主權國家，亦即美國與歐盟。
理論架構則是從建構主義出發，以理念與價值觀之形塑為基礎，探討國際關係之
理論架構則是從建構主義出發，以理念與價值觀之形塑為基礎，探討國際關係之