國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
施壓；另一方面要動員各國國內支持者進行內部監督，敦促政府認真實踐已簽署 之國際法。
近年來，國際透明組織在預防貪污與監督執法的工作力度越來越大。該非政 府組織本身沒有執法權，但是透過說服與輿論監督等多重柔性管道，向各國政府 施壓，正顯示非國家行為者具有催化作用，前一個階段是改變國家偏好—敦促各 國同
第四節 民間與政府之監督機制
(progress reports)與OECD 之各國報告(country reports)是各自獨立但互不矛盾對立的監督機制，前者是民間自發性的監督機制 (monitoring m ；後者為官方之同儕評鑑(peer review)。二者的差異性在 於資料來源之不同，呈現方式也不同 國際透明組織之報告係借助各國分會之訪 談與問卷回收而完成，原則上每年均出版一次，對象涵括大多數簽署國以及未簽 約之少數新興市場。OECD則是由反貪工作組逐一針對各簽約國先後進行第一階 段
意簽署OECD反賄公約，下一個階段則是改變國家實踐—促使各國遵守公約 規定。由此可見，非國家行為者雖然不足以與主權國家平起平坐，但是透過跨國 運作，可以改變各國偏好與實踐，進而改變國際關係中的國際規範。當多數國家 為搏得好名聲或其他國家利益而進一步認真遵守OECD反賄公約之規定時，會形 成Finnemore & Kathryn所稱之規範階梯(norm cascade)，當規範形成一個大家都願 意接受的新標準時，一旦達到某個臨界點，則越來越多國家會加入認同與實踐該 公約的梯隊，國際關係隨之邁向一個新的里程碑。33 OECD反貪公約之簽署與批 准過程已實踐規範階梯，至於執法部分則尚待監督與檢驗。
國 際 透 明 組 織 之 進 展 報 告
echanism)
。
立法與第二階段執法之國別同儕評鑑，換言之，每個簽署國至少經過兩次以上
nnemore and K. Sikkink, “International Norm Dynamics and Political Change.” International ization, Vol. 52, No. 4, 1998, p. 887.
33 M. Fi Organ
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
同儕評鑑。這兩種民間與官方的監督機制能夠併行而不對立，與主其事者的公信 力有關。OECD反貪工作組主席瑞士籍Mark Pieth自 1990 年任職以來，接納國際 透明組織之意見，並且將該組織列入反貪工作組之諮詢對象，雙方已建立長期信 任基
此外，該民間報告建議OECD部長會議邀請中國、印度、以及俄羅斯三個開 發中國簽署並且批准OECD反賄公約。以中國為例，中國已加入聯合國反貪公約 (UNCAC)，但是立法與執法成效不彰。中國企業對外國官員行賄之案件時有所 聞、本國官員接受外國企業行賄之案件亦多，2009 年 4 月最高人民檢察院雖然 修訂了1996 年行政規章，強調加強保護貪污案檢舉人並且將檢舉獎金提高到經 濟損失的百分之十，最高上限20 萬人民幣，然而中國尚無保護證人與檢舉人之 特別立法，地方政府也未認真執行反貪工作。37 鑒於中國在國際經貿體系之影 響力日增，該報告建議中國簽署OECD反貪公約，以利OECD進行同儕評鑑，目
礎。34
2005 年開始國際透明組織以年度進展報告的方式，針對OECD反賄公約簽署 國之執法進展提出檢討與批評。2009 年第五次進展報告(Progress Report: OECD Anti-Bribery Convention 2009)與前四次報告相同，都是由Fritz Heimann & Gillian Dell兩位美國律師背景之專業人士共同執筆，評估對象則是逐年增加，本次針對 38 個簽署國中 36 國進行國別檢討。35 結論顯示，各國執法差異程度極大，只有 德、挪威、瑞士、美等4 國積極執法(active enforcement)、21 國幾乎沒有採取執 法行動，居於中間的11 國則是有待加強執法以確保有效遏阻國際商業賄賂，因 此建議OECD反貪工作組應該新增第三階段(phase 3)現地訪視各簽署國，針對執 法落差進行評估與檢討，以因應新型的跨國賄賂，例如透過中間人或成立創投公 司。36
34 M. Pieth, “International Cooperation to Combat Corruption.” In K. A. Elliott, ed., Corruption and the Global Economy (Washington, DC: Institute for International Economics, 1997), p.121.
35 F. Heimann and G. Dell, Progress Report: OECD Anti-Bribery Convention 2009. Retrieved December 20, 2009, from http://www.transparency.org/global_priorities/international_conventions/, June 23, 2009.
37 36 Ibid.
Ibid.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
的 則。
2005-2009 年五次年度進展報告，值得注意的是這五份報告的評等 用語各不相同， 年與2006 年的最初兩次報告僅列出各簽署國之起訴與調查 案件數。2007 度報告改採 著執法」標 2007 年改為 主要案件
為標準， 積 過歷 筆 ann &
Gillian Dell，因此，雖然用語不同，但內容仍有一定程度的一致性，其中德、挪、
瑞 等四國連 5 年入 另一個重要趨勢是簽署國越來越多但是 受肯定國家有漸減的趨勢，到了2009 年僅四國受表揚，可見國際透明組織之批 判門檻逐年提升。雖然這是民間版的成績單，但是從20 報
出版過程就加入了諮詢 工作組專 ，執 D反
作組會議 內容並 這 是民 是有OECD
的默許認 更增 公信力。
在於確保全體簽約國履行條約義務，促使全球之跨國企業遵守平等之遊戲規
下表整理
2005
年進 「顯 準， 以「 」
2009 年改為「 極執法」，不 年共同執 者皆為Fritz Heim
、美 續 列，最受肯定。
05 年第一次進度 筆人曾到OEC
告的 OECD反貪 家的意見
顯示雖然
貪工
中簡報 聽取修正建議。38 間報告，但
可，因此 加該報告之
ved December 13, 2009, from http://www.transparency.org/policy_research, 2009.
38 Transparency International, Policy and Research. Retrie
‧
2005 2006 2007 2008 2009
簽署 24 36 37 37 38 Belgium (9/32)
Denmark Spain (13/32) Sweden (2/32) Switzerland(1/32)
Australia (8/22)
France (9/22) Argentina
Belgium (1/22) Denmark
Germany (5/55) Italy (17/22)
Norway Switze
Norway Spain (12/22) Switzerland (3/22) US (9/22)
‧
*** 括號(7/32)表示該國在國際透明組織發布之全球行賄指數(Bribe Payers Index, BPI)之排序，
無括號()之國家表示該年未列入 BPI 排序。 國內立法之有效性。這種同儕評鑑(peer review)之監督機制是由 1990 年成立之國 up on Bribery in International Business ransactions)為業管單位，主席一直是深受各國敬重之瑞士Basel大學刑法教授
39 “…voluntary meetings of law enforcement officials directly involved in the enforcement of the
_2649_34859_1933144_1_1_1_1,00.html, 2009.
foreign bribery offence…”) OECD. Country Reports on the Implementation of the OECD Anti-Bribery Convention. Retrieved December 20, 2009, from
http://www.oecd.org/document/24/0,3343,en
‧
Convention)第二項規定 (functional equivalence)
組進行兩階段同儕評鑑的核心標準 (conformity) 或是第二階段之執法程度(enforcement)，
OE
為形式對等(form ce)與功能對等二類。前者專注於形式上逐字逐句之 後者重視實質意義而不重形式，以結果論成敗，強調翻譯的內涵與精 神。英國兩位學者Carr, I., & Outhwaite, O.歸納比較法學者在主張功能對等原則 時，關注的重點是法律的效果而不是條文。42
(Official Commentaries to th OECD
，功能對等原則 是OECD 反貪工作
ears On. Manchester Journal of International
40 建議案新增文字原文如下“…to prohibit or discourage the use of small facilitation payments”
OECD. Recommendation of the Council for Further Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions. Retrieved December 21, 2009, from http://www.oecd.org/dataoecd/11/40/44176910.pdf, 2
41 Ibid.
“The comparativist therefore focuses on the effects rather than on the rules…” I. Carr and O.
Outhwaite, The OECD Anti-Bribery Convention Ten Y Economic Law, Vol. 5, No. 1, 2008, p. 3.