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價值觀
國際共識 國際法
共享行為準則與實踐 Shared Code of Conduct
and Practices
資料來源：本文作者自行整理
圖 1：建構國際規範之三構面
第二節 貪污理論
本文是以非物質利益之建構主義為論述基礎，但是並不排斥物質利益之重要 性。畢竟貪污以有形之物質利益為內容，貪污的主體是人、內容為金錢或有經濟 價值之物或服務。人欲無窮而物質資源有限，才會發生資源爭奪與分配問題。因 此論述國際反貪運動，有必要先從利益談起。
貪污之成因眾說紛紜，有主張文化論、社會論、個人論等等，天馬行空不一 而足。11 然而學術研究強調邏輯推理而非個人直覺。世界銀行於 2000 年出版專 題報告針對共產主義轉型國家的貪污提出政治制度與經濟制度之論述，強調政治
11 ＜淺談貪汙發生的原因與防處作為＞，行政院國軍退除役官兵輔導委員會《政風通報》，2006
年。2009 年 12 月 21 日 from http://www.vac.gov.tw/content/index01.asp?sno=1044&pno=409&au=。
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上之集權與經濟上之不自由競爭障礙以及官員實質薪資之微薄等制度面為官員 貪污開啟方便之門。12 世界銀行之論述固然由其依據，然而其缺點是以成敗論 英雄，而且明顯為其「政治民主化、經濟自由化」之意識型態背書，故不宜過度 強調，否則有失偏頗。諾貝爾經濟學獎得主Joseph Stiglitz曾針對先前擔任前世界 銀行首席經濟學者之工作經驗著書批判國際貨幣基金會(IMF)與世界銀行等多邊 金融組織受已開發國家之掌控以及內部自由主義菁英份子之傲慢偏見。尤其IMF 的專家自以為是，過於執著自由化之教條，以此強加於申請貸款之開發中國家，
作為通過貸款之條件，導致層出不窮的市場改革失敗與區域金融危機。13 更何 況世界銀行之論述欠缺通則性，僅針對前共產主義之轉型國家，不適用「東亞弔 詭」 (East Asia Paradox)之亞洲四小龍之南韓與台灣以及崛起中之中國。西方學 者多數主張貪污影響投資意願進而阻礙經濟發展，但是東亞各國(香港與新加坡 除外)之實踐反行其道，此種貪污橫行與高經濟成長表現並存的現象稱為東亞弔 詭。14
本文歸納既有學說，針對系統性之貪污，提出四種理論，在此簡稱 RCAG 成因論：尋租行為(rent-seeking)、交易成本(transaction cost)、代理理論(agency theory)、以及 (game theory)。
Lambsdorff歸納公共選擇學派學者多認為尋租行為與交易成本是一體兩面 的概念，Lambsdorff認同交易成本與移轉成本(transfer costs)是同義詞。15 然而本 文認為尋租與交易成本二者有別，最明顯的區別是解釋官員貪污之行為本質不 同，尋租是官員的不當得利，也就是不具生產力之非份所得；交易成本則是官員 計算應否受賄的標準，是一種利弊得失的算盤，也是將政治行為市場化的交易行
12 The World Bank, World Bank Hails Transparency International's Annual Report: “Important Contribution Toward Curbing Corruption” - World Bank President, pp. 26-28. Retrieved December 10, 2009. from http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0,,contentMDK:20395101
~menuPK:34463~pagePK:64003015~piPK:64003012~theSitePK:4607,00.html, 2009.
13 J. E. Stiglitz, Globalization and Its Discontents, 1st edition, April, 2003 (New York: W. W. Norton and Company, 2003), pp. 52-88
14劉孟奇，＜貪汙的東亞弔詭＞，2004 年。2009 年 1 月 29 日 from http://blog.roodo.com/lakatos/archives/83325.html
15 J. G. Lambsdorff, The Institutional Economics of Corruption and Reform: Theory, Evidence and Policy (Cambridge: Cambridge University Press, 2007), pp. 109-110.
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為。因此，本文將尋租與交易成本分別獨立為貪污之成因理論，與代理理論、博 奕理論併列為四種理論，以解釋為什麼制度缺失會出現系統性貪污。
以上四者均不涉及道德論，而且均是以人或組織為分析單位，假設人或組織 之行為是理性行為為出發點，說明人類制度之不完美造就結構性之貪污行為。正 因為制度不可能是完美的，貪污之發生有其必然性。這四種理論各有其說服力。
茲分述如下：
一、 官員尋租行為
首先，尋租行為在政治領域可以簡化理解為官員之不當得利。從個人利益極 大化的角度，尋租行為提供有力的解釋，個人為達目的不擇手段的從事生產以外 行為以謀利，這種不具生產力與正當性之「利益」，首先由美國學者Tullock稱之 為租(rent)而與正常生產交換後之利潤(profit)有所區隔。不完全競爭的市場中，最 容易發生尋租行為的情況是壟斷(monopoly)，單一生產者控制市場價格，造成該 壟斷者予取予求。其中壟斷者之合理市場價格(也就是達到供需均衡之價格)減去 生產成本為其正常利潤，超出之價格即為租。16
政府是政治市場之壟斷者，不論民主或非民主國家，在一定期間內之執政當 局往往是政治權力之唯一供應者。由於短期內缺乏競爭對手，因此，官員可以選 擇消極的不作為，也可以選擇積極作為。各國公務員在薪資穩定的情況下，普遍 抱持「不做不錯、少做少錯」的心態，與執政當局之壟斷特性有關。當官員從不 作為轉變作為，固然有賴官員個人之覺醒，但更多情況是因為官員個人之理性計 算。
鮮少有按件計酬或按工時計酬之公務員，各國之公務員之薪資絕大多數是固 定的，換言之，一個理性的公務員為求個人利益極大化，只要準時上下班，對於
16 G. Tullock, “The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft,” Western Economic Journal, Vol.
5, No. 3, 1967, p. 224.
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工作內容與效率則是盡可能極小化。這時候要讓懶散的公務員為人民服務，個案 往往必須付出一些經濟上之誘因，一般而言這個誘因就是賄賂。
經濟學之公共選擇學派對於官員之尋租行為有大量之研究文獻，此學派學者 以Tullock為代表人物，主張官員均是自利的行為者，其施政決策取決於自利而非 公益，而遊說(lobbying)比貪污更糟，因為同樣是為改變當政者之決策，遊說者 付出的資源會增加交易成本，形成資源的浪費。17 反觀貪污是官員受賄，可能 產生資源重分配之效應有助於市場經濟之發展。18 由此可知Tullock係有前提的 支持貪污比遊說有經濟效率，但是若簡化為公共選擇學派學者認同貪污促進經濟 發展則屬過度簡化與曲讀。其實在不完美的人世間，最理想的狀態是清廉與善治 併行，如果二者無法兼得，兩害相權取其輕，則Tullock主張貪污比遊說稍微有效 率一點。
本文提出之「本務性尋租」(dutiful rent-seeking)與「非本務性尋租」(non-dutiful rent-seeking)分類係學術研究上之嘗試，便於分析說明政府官員受賄之成因與後 果。以貪污為例，公務員之尋租行為可分為兩類，一是受賄從事原本公務員該做 而未做之事，此處姑且稱之為「本務性尋租」。另一類是受賄而從事公務員原本 不該做而做之事，本文稱之為「非本務性尋租」。前者例如行賄官員以加速取得 戶籍謄本或護照；後者例如官員受賄而提供假身分證或假護照或是縱容納稅人以 多報少。此二類尋租行為均為官員中飽私囊而侵害國家法益，其中「非本務性尋 租」之侵害程度尤深，因為國家之稅收可能因此減收。大規模或系統化之公務員 尋租行為可能使國家資源嚴重錯置或浪費，導致政府失靈(government failure)，
也可能因此而扭曲自由市場機制，造成市場失靈(market failure)。19 當政府失靈 與市場失靈同時出現於一個國家，可能導致失敗國家(failed state)。
17 G. Tullock, “Efficient Rent Seeking.” In J. Buchanan, R. D. Tollison and G. Tullock, eds., Toward a Theory of the Rent-Seeking Society, College Station (TX: Texas A&M University Press, 1980), pp.
103-104.
18 J. G. Lambsdorff, op. cit., p. 116.
19 F. M. Bator, “The Anatomy of Market Failure.” The Quarterly Journal of Economics, Vol. 72, No. 3, 1958, p. 351.
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二、 賄賂之交易成本
其次，交易成本提供另一個視角解釋貪污之由來。Ronald Coase最早於 1937 年提出此經濟學上之創見，他分析公司迥然不同於個人之存在價值在於降低了交 易成本，因為公司在市場上進行交換行為之誘因不僅僅是降低生產成本以提高其 利潤，更重要的是降低生產以外之費用—交易成本。20 經過 42 年之後，C. J.
Dahlman提出更具體的操作建議，把交易成本之計算範圍界定為以下三種費用之 加總如下。21
(一) 搜尋費用 (二) 談判締約費用 (三) 監督執行費用
貪污可視為市場之交換行為。商業貪污之行為主體大多以企業為行賄者，政 府官員為受賄者。企業向官員交付賄款，官員則以給予商業合約做為對價。從企 業的立場，行賄勢必增加支出，降低獲利。美國法律甚至規定凡是行賄之當事人 應負刑事與民事責任，行賄之上市公司，禁止日後參與政府採購契約，其法律制 裁可謂嚴峻。22 為什麼企業明知山有虎、偏向虎山行？交易成本提供一個有力 的解釋。
由於企業爭取政府合約往往是一個不對稱之市場交易。這是因為競爭者眾而 需求者(政府)是壟斷者，而且資訊是不對稱的，政府掌握的資訊遠超過企業之資 訊。企業經過理性計算之後，只要行賄金額加上生產成本低於得標金額，則該企 業就有可能以行賄手段爭取該政府合約。在某些獨占性合約或有龐大後續性商機 的情況下，企業甚至願意賠本爭取採購合約以換取日後之潛在鉅額商業利益。例
20 R. H. Coase, “The Nature of the Firm.” Economica, Vol. 4, No. 16, 1937, p. 386.
21 C. J. Dahlman, “The Problem of Externality.” Journal of Law and Economics, Vol. 21, No. 2, 1979, p. 141.
22 USDOJ, Foreign Corrupt Practices Act: Antibribery Provisions. Retrieved December 18, 2009, from http://www.usdoj.gov/criminal/fraud/docs/dojdocb.html, 2009.
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如軍火採購(例如 F-16 戰鬥機)或民航機採購契約，均有金額龐大並且有後續性之 特性。一旦政府決定採購某特定產品，則後續之教育訓練與後勤維修均必須與特 定廠商合作，形同政策性綁標，商機無限。
然而，一個銅板拍不響，貪污的行為至少牽涉行賄方與受賄方。企業有意願 行賄，但是官員不一定敢收。從理性選擇的角度，官員敢不敢受賄與道德尺度無 關，而是取決於交易成本之高低。其中搜尋費用主要在於官員尋找可靠的行賄對 象之難易度；談判締約費用係設計一套自認完美無暇而且雙方合意的受賄方式 (例如白手套或海外銀行帳戶)；監督執行費用則是最終決定該不該受賄的關鍵。
官員與行賄者是共同正犯的命運共同體，二者的保持緘默的默契遠高於揭露 賄賂之犯罪行為，尤其官員握有較多資訊和分配資源的權力，往往不在乎行賄者
官員與行賄者是共同正犯的命運共同體，二者的保持緘默的默契遠高於揭露 賄賂之犯罪行為，尤其官員握有較多資訊和分配資源的權力，往往不在乎行賄者