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第參章 內部動力—國際透明組織之反貪倡議
本文主張國家偏好不一定是外部給定的，而是具有高度內生性。國家偏好 (preferences)是指國家利益之優先排列順序。而國家利益(national interests)則是國 家對於其政治、軍事、經濟與文化等各方面之目標。不消說，國家安全是各國排 序的第一優先，畢竟生存是國家發展的前提，先求生存後求發展是每個國家的必 然歷程。但是在各國發展歷程中，對於跨國貪污議題展現了截然不同的國家偏 好。大體而言，冷戰結束是一個分水嶺。後冷戰時期各國衡量國家利益的標準不 重意識型態而是強調追求和平與發展。
冷戰期間主權概念與冷戰思維等兩大理念支配了1945 年二次大戰結束一直 到1990 年代初期的主要國際關係。也正因為這兩種理念無限上綱的結果，反貪 議題遭刻意排斥與漠視。國際反貪運動的對象直指接受賄賂的外國官員，很容易 被解讀為挑戰現存政府的不合法性，這犯了國際政治上的大忌。各國基於相互尊 重主權與不干涉他國內政的高度國際共識，二次大戰之後的刻意隱忍與漠視他國 政府之貪污現象，正是這種維持現狀、拒絕改革的消極心態，提供了非政府組織 崛起的契機。
第一節 環境動力
反貪運動躍上國際舞臺是一段曲折的人類發展史，本章分析環境因素：國際 時空環境的演變，從行為者與結構的互動過程中，大致可以十年為一個階段，從 反貪是禁忌、過渡到公眾覺醒與改變規範、再到執行與監督共三面向。下一章(第 四章)分析行為主體之倡議策略與路徑。這兩個主軸之剖析可以說明反貪議題從 被邊緣化轉變為主流化的動力，隨後於第五章進一步檢視多元行為主體之間互動 產生的內生性改變。
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一、 1980s—禁忌年代
冷戰時期的主權觀念與冷戰思維形塑了反貪禁忌。二次大戰結束後的美蘇兩 極體系主導了45 年(1945~1990)國際關係，在「非友即敵」的冷戰意識型態的思 路下，集團利益與成員國國家利益的妥協與競合壓倒其他一切理念與議題。美蘇 兩強競相壟絡集團成員的情況下，集團忠誠度是美蘇兩強的首要考量。基於對於 傳統國際法之主權國家互不干預內政以及冷戰意識型態掛帥等兩大思路之匯 流，貪污在1970 年代之前被視為各國內政問題，各國的默契是視若無睹。由已 開發國家主導之國際政府間組織，例如聯合國、世界銀行、以及國際貨幣基金會 等，也同步認定反貪是內政議題而非國際議題。在1970 年代以前的國際組織文 件中對於主權國家治理的批評幾乎不曾出現貪污一詞。一直到1980 年代多邊援 助國際組織對於受援國的貪污現象是視而不見、充耳不聞。1 即使是該國際組織 官員在內部會議提出以反貪作為援助條件之建議，在當時是禁忌。2
冷戰時期的對外援助具有濃厚的綁樁與拉攏盟友之意味。二次大戰結束的頭 二十年(1945~1970s)，以政府對政府之資源供輸形成之「政府開發援助」(official development aid, ODA又簡稱為對外援助foreign aid)不約而同成為美蘇兩強的外 交手段。ODA可分為有償與無償兩類援助。OECD之發展委員會(DAC) 之官方 定義為贈與國(donor countries)對於開發中國家之官方融資，其中至少百分之二十 五為無償贈與。3 以美國為首的民主陣營，爭取成員國向心力的作法是金錢綁 樁，提供受援國大量軍事與經濟援助，以換取成員在政治立場與意識型態上之效 忠。二戰結束之初，美國國務卿馬歇爾推動馬歇爾計畫(The Marshall Plan)，針對
1 M. N. Barnett and M. Finnemore, The Politics, Power and Pathologies of International Organizations.
International Organization, No. 53, 1999, p. 699.
2 彼得‧艾根(Peter Eigen)，《全球反腐網：世界反賄賂鬥爭》，吳勉、毛燕平、竺迎姣、岳常曉、
呂佳淩及李燕婷譯。(成都：天地出版社，2006 年)，頁 14-15。
3 OECD, Official Development Assistance (ODA). Retrieved December 21, 2009, from http://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=6043, 2003.
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西歐各國民生凋敝的經濟蕭條現象，提供鉅額無償援助，以促使歐洲民主國家快 速從戰火蹂躪的家園中重新站穩腳步。馬歇爾的動機固然有部份人道考量，但是 二戰開打是全面的，受損也是全球性的，然而美國的援助卻是選擇性的挹注資源 於西歐。原因在於美國當時戰略性思考在於防止共產主義滲入西歐國家，以金錢 援住換取西歐國家輸誠又可以避免各國左派政黨取得執政權，這是美國的一舉兩 得之政治權謀。
前蘇聯也不遑多讓，為擴張共產主義而進行的軍事與經濟援助極為驚人。就 連中國毛澤東政權為了與蘇聯爭共產集團之主導權，1950 年代末期中蘇決裂之 後，也極力提供大量糧食援助第三世界，其代價是中國發生大饑荒，保守估計三、
四年間 3600 萬中國農民餓死。4 當主權國家以冷戰思維決定國家資源的分配 時，人民觀感與人民福祉，甚至人民生命安全就退居次要地位。
美蘇兩國對外援助的對象在1960 年代開始轉向，從集團內堅定盟友轉為非 洲與拉丁美洲等新獨立國家，目的仍舊是以經濟援助為手段，換取新盟友的效 忠。這時期以西歐國家為主體之經濟合作暨發展組織(OECD)已從受援者角色轉 為援助者，西歐各國加入美國、日本等民主化已開發國家，成為全球最大的援助 發展集團。各援助國之援助政策與對象依國情而異，然而共同的戰略高度是以經 濟援助支持民主化與自由化，藉由體制之同質性與理念的共通性形塑戰略上的夥 伴關係。質言之，依舊是兩極對抗之冷戰思維支配援助國與被援助國之間的合作。
經年累月的對外援助無效率導致「援助疲乏」(aid fatique)鋪陳了突破反貪禁 忌之氛圍。1970 年代與 1980 年代是對外援助的轉型期也是反貪運動的醞釀期。
長期的冷戰對峙與對外援助，看似相容，其實內部暗潮洶湧、互有牴觸。援助國 內部對於外援助的無效率引發「援助疲乏」之公眾不滿。經常讓人詬病的一是長 期援助卻看不到成效，南北差距與貧富差距甚至越來越大；二是受援國的執政黨 貪污濫用援助款項，中飽私囊卻未造福窮人。已開發國家內部呼籲減少對外援助 的聲音四起。另一方面越來越多關切人權、勞工、環保等議題之國際非政府組織
4 曾慧燕，＜楊繼繩為 3600 萬餓殍立墓碑＞，《世界週刊》，2008 年 11 月 9 日，頁 25-30。
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(INGOs)開始串連呼籲已開發國家注意對外援助造成受援國人民與環境的傷害。
例如國際特赦組織(Amnesty International, AI)於 1980 年代之年度報告幾乎累頁敘 述接受美援之國家，憑恃是美國反共盟友，一手拿美援，另一手則高壓統治人民、
迫害人權。又如國際環保團體再三向世界銀行投訴，該多邊援助組織之援助項目 沒有經過環保評估與透明監督，在受援國引發破壞自然環境以及官員從中謀利等 重大弊端。5
世界銀行的回應是漸進式的改革，先是在審核援助項目的過程中加入環保評 估，並且在內部組織納入環保專家。但是對於反貪議題仍視為敏感的內政問題，
一直到到1990 年代官方與民間的認知才有機會匯流，各方面開始把貪污當成是 一個跨國議題，經過嚴肅討論進而產生具體的改革行動。
二、 1990s—覺醒與規範改變
1990 年代是變化最快的十年，前五年是蘊釀期，全球快速凝聚反貪共識。
後五年是行動期，快速完成立法，初步改變了貪污之國際無政府狀態。主權國家 針對跨國行賄行為之禁止與處罰，首度通過 OECD 反賄公約。從大環境而言，
冷戰結束為國際關係開啟了一個以經濟安全為重的新局面，各國愈來愈重視自由 市場與公平貿易對於國家發展之重要性。國家基於自利考量，樂於接收非政府組 織之理念說服，針對反貪採取集體行動。
國際組織針對援助疲乏作出回應經過十餘年的檢討與改革，1996 是國際反 貪關鍵年，當年世界銀行行長James Wolfensohn與國際貨幣金會會執行理事長 Michel Camdessus聯合發表聲明譴責貪污對於政府開發援助之負面影響。6 這是 兩大多邊國際政府間組織首度由最高層官員正式向貪污宣戰，過去在國際舞台上
5 D. Nielson and M. J. Tierney, “Delegation to International Organizations: Agency Theory and World Bank Environmental Reform.” International Organization, No. 57, 2003, p. 241.
6 K. A. Elliott, Introduction. In K. A. Elliott, ed., Corruption and the Global Economy (Washington, DC: Institute for International Economics, 1997), p. 2.
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由民間唱反貪獨角戲的情況，從此轉變為官民合作。國際間政府組織領導人的反 貪宣誓，除了具有政策宣傳的意味之外，內部審查機制與外部的夥伴關係也起了 變化，此時世界銀行開始接納國際透明組織，並將之視為改革援助項目與監督資 金運用的平等合作夥伴。換言之，世銀與國際貨幣基金會的言與行幾乎是同時變 化。
然而1990 年代世界銀行與國際貨幣基金會的改革並不是自發性的，而是來 自外部壓力。7 他們面對的是非政府組織的遊說，但是真正發揮影響力的是幾個 關鍵性的主權國家，質言之，美國、歐盟、以及日本。由於投票權之權重是按出 資比例計算而非一國一票制，這兩個國際政府間組織的最大投票權是美國。只要 美國聯合日本與歐盟，即可要求這兩個國際組織改變政策與偏好，其他會員國就 算採取一致立場也表決不過大國。
世界銀行與國際貨幣基金會受大國主導的最具體指標是領導人的產生，依慣 例美國推薦世界銀行行長人選、歐盟推薦國際貨幣基金會理事主席人選，於是長 期出現美國人領導世界銀行而歐洲人領導國際貨幣基金會的現象。這種大國主導 的模式給予非政府組織極為便利的遊說機會，只要針對少數大國遊說就可以改變 世界銀行與國際貨幣基金會的政策。8
世界銀行與國際貨幣基金會受大國主導的最具體指標是領導人的產生，依慣 例美國推薦世界銀行行長人選、歐盟推薦國際貨幣基金會理事主席人選，於是長 期出現美國人領導世界銀行而歐洲人領導國際貨幣基金會的現象。這種大國主導 的模式給予非政府組織極為便利的遊說機會，只要針對少數大國遊說就可以改變 世界銀行與國際貨幣基金會的政策。8