第三章、 台灣家庭照護的廉價解方
第二節、 台灣引進越勞的歷史
1992 年就服法正式實施，首波開放菲律賓、泰國、印尼、馬來西亞移工來台，
勞委會即發表「不排除越南成為第五個勞工輸入國」公開談話（姜志剛、曾照榮，
2000：19）。但直到 1999 年 5 月 7 日，台灣與越南簽訂勞務協定，總算開放越南 勞工可申請來台工作，同年 11 月 16 日，首批越南勞工共 34 名來台，之後數年人 數快速上昇，特別自 2002 年八月起原先佔據看護工首位的印尼勞工被凍結，越南 勞工更是人數直線上昇，至2005 年 1 月 20 日越南被凍結家庭類勞工來台前，越勞 人數已達 90,241 人，其中看護工、幫傭就佔了 71,783 人，佔整體看護工、幫傭移 工人數的54.8%94
至今，越勞凍結已逾五年了，幾乎是越勞來台同等時間。究竟，越南家務工最 晚開放來台、快速佔據高比例家務勞動市場、卻又因逃跑率過高而凍結至今，這個 落差甚大的現象，反應了台灣家務市場的什麼問題？
！
2-1.促進婦女就業、外交談判籌碼
回頭檢視越南勞工引進台灣的決策，有兩個重要的背景。
首先，1999 年 9 月 19 日，經建會公布「女性勞動力參與趨勢報告」，指出台 灣女性勞動參與率十數年來沒有上昇，最主要的原因是因為女性必須承擔家務責 任，所以無法全心投入勞動市場。這也許是個巧合，但這個報告也同時反映了台灣 政府的強勢部會意欲加強婦女勞參率，而進一步開放家務移工引進，能促成本地婦 女自家務勞動中「釋放」出來，投入就業市場。
簡單的說，家務移工的引進，就是讓國際地位更低、階級更弱勢的他國婦女，
來台扛負原本壓在本地婦女肩頭的家務勞動，以便讓台灣女性得以自家務中鬆動、
94 勞委會職訓局 2004 年 12 月底外勞統計。當時的社會服務及個人服務業外勞人數共 131,067 人，
印尼勞工被凍結二年故人數只有21,457 名，越勞取而代之，有菲勞的二倍之多。
59
外出工作。但兩者間一來一往的「價差」必須划算，即外籍婦女的薪水必須遠低於 本地平均工資，才能增加本地婦女外出工作的誘因，提高女性勞參率的同時，又可 以解決社會照護的重擔，以市場化、商品化的方式，分散打包交由個別家庭以相對 低廉的價錢各自解決這個問題。
這正好呼應在規劃引進移工正式立法前，1991 年 12 月，當時的勞委會主委趙 守博主張「為使受過高等教育的職業婦女投入勞動市場，建議於就業服務法第四十 三條中納入「家庭幫傭」款項，增加勞動市場資源。」，隨後，由立委丁守中連署 31 位委員提案在 43 條第一項增加「家庭幫傭」一款（陳正彥，2006）。而一般論 述也都認定，勞委會引進家務移工的政策目的，是為了協助家庭解決幼兒、老人、
身心障礙者及重大病患者照顧問題，進而達到鼓勵勞工投入就業市場，開發國內婦 女潛在勞動力，以解決勞力不足的問題（徐學陶等，2000：17-18）。
僅管，後來的研究證明，引進家務移工對於提昇本地婦女的勞參率似乎助益不 大。1994 年勞委會「外籍勞工（幫傭）管理及運用調查報告」針對 12,888 名聘僱 家務移工的主婦進行問卷調查，聘佣前後都有工作的就有 11,171 名，佔 86.67%，
聘用家務移工後才工作者 1457 名，佔 11.30%，另 1.52%之前之後都無工作（轉引 自朱明琴，1996）。聘僱移工的主婦，原本就有工作的居多。另一方面，吳惠林（2007）
轉引李誠研究，認定聘聘家務移工的家庭屬高所得家庭，這些主婦原就沒有就業意 願與需求，聘用幫手不過是增加其休閒時間而已，而低所得婦女卻因無能力僱用家 務工而困於家中，無法進入勞動市場。簡而言之，家務移工作為解決台灣婦女勞參 率，確實是抵充政府照護需求之外，很重要的一個政策目的，也確實經研究發現，
成效不彰。
第二個重要背景，1999 年五月七日，勞委會與越南政府簽下勞務協定，開放越 南勞工來台工作，勞委會即宣稱這可以抑止菲律賓與泰國官方對我國雇主的「無理」
要求。1997 年七月，因台菲航權的爭議，菲律賓政府片面斷航，且稱在公文上以「台 灣省行政院勞委會」稱呼，引起國內外交拉鋸及主權爭議，1999 年菲外交部拒發李 登輝訪菲簽證，勞委會立即凍結菲勞進口六個月。以「外勞外交」作為與 輸出國 的談判籌碼，一方面也因為菲勞逃跑率居高不下，勞委會宣佈暫時凍結菲勞輸入，
以此作為外交手段恫嚇菲國政府，也作為管理手段警告抑制逃跑率。一方凍結，就 要有另一方來源引入，而越南，就在當年確定成為台灣第五個正式移工輸入國 95
2002 年八月，台灣凍結印尼移工，說明了就是要抑制其居高不下的逃跑率，原 本只是短期恐嚇，後來因為同年十二月台灣陳水扁總統要以私人渡假方式，入境非
， 並受到官方與仲介業者以其「服從、文化相近、勤勞、聽話、好看」等特質，而大 力鼓吹台灣雇主聘用，特別是女性家務移工。
95 前四國是 1992 年開放引進的菲律賓、印尼、泰國、馬來西亞，其中馬來西亞至今只餘 10 名。
2004 年勞委會又開放引進蒙古移工，但至今只餘 1 人。資料來源：勞委會職訓局外勞統計，累計至 2010 年 3 月 31 日至。
60
邦交國的印尼，稱之為「彈性的渡假外交」，但印尼政府反對陳水扁過境，導致渡 假外交被迫取消，經濟部以暫停到印尼建設加工出口區作為懲罰，立委也督促政府 改招募較友好邦交國的移工，以報復印尼。如此，凍結印尼移工便延長至逾二年半。
原本，政府開放引進移工的政治外交功能是，希望那些東南亞國家藉支持台灣 加入WTO 以爭取外勞配額（陳宗韓，1999：232），但後來，這個正向的「利誘」，
卻多次以凍結來作為「懲罰」，懲罰那些不尊重台灣國際地位的移工輸出國。台灣 在國際社會的孤立、弱勢，竟因擁有移工輸入權，而突然坐擁籌碼懲罰那些不聽話、
不正視台灣主權的國家。
這個部份，以陳菊任內最為明顯。作為反對黨初次執政的勞委會主委，陳菊任 內很有意識地將外勞政策當作外交政治的運用籌碼，「她始終相信，雖然外交處境 艱困，以台灣引進高達三十二萬人的外勞的紀錄，外勞絕對可以是外交工作的籌 碼……這些東南亞國家對待台灣的態度，其實也反映出他們承受中國壓力的能耐。像 越南的領導階層就表現得相當強勢，不會屈服於中國的施壓。」（呂政達，2004）。
所以，陳菊對於越南政府特別垂青，先後於2001 年密訪越南，2003 年再正式率團 訪越，「她到河內訪問時，受到熱烈的歡迎，越南也是第一個和台灣實施國對國直 接聘雇的國家。」（呂政達，2004）以勞委會主委之職，一舉突破外交，拉近與「不 屈服於中國」的越南政府的距離。
「外勞外交」不費一兵一卒、不耗金援，真是實惠好用。至於因凍結而導致仲 介費突然高漲 96、或為再度來台而不得不返回原性侵雇主家中97、或逃跑以延長來 台工作期限、或改以假結婚來台工作98
2-2.愈凍結，愈剝削；愈凍結，愈逃跑
．．．．等惡果，則全數由最底層的移工付 出血汗代價。
「越勞的需求量，是被凍結印尼所創造出來的。」宜蘭仲介李小姐說：「聘用 菲律賓的，多半是家裡有點英語能力的，若不是住城市就是社經地位高一點的。原 本聘用印尼勞工的家庭，一凍結，我們仲介就會推荐改聘越南的，學中文快，文化 也比較接近。」99
96 根據我在 TIWA 多年的實務經驗，越勞的仲介費在凍結後逐年昇高，同樣的觀察在吳佳穎（2007）
的調查中也可以發現：研究者於 2005 年田野經驗中，越勞頭期仲介費約 3000~5500 美金之間，2006 年再去越南，發現仲介費高達 6000~8000 美金。
97 因家庭類勞工若由原雇主再度聘僱來台，不受凍結限制。TIWA 也受理過遭雇主兒子性侵的越 傭，原不想再進入同一家庭工作，卻因凍結而被迫二度受僱於同一雇主，承受再遭性侵的風險。
98 2010/05/25，蘋果日報，A4 版，丁牧群、劉昌松／台北報導，報導因勞委會凍結印勞來台，仲介 改以「假結婚」引進印尼女子工作，期間以上手銬、拘禁地下室、鐵棍打人等方式凌虐。
99 工作筆記， 2009/09/17，台北地方法院
61
也就是說，先是因為凍結菲勞而開放引入越南勞工，後又因為凍結印尼長達二 年半而使越勞的人數直線上昇，特別是在家務工部份大幅取代原有的印尼家務工。
二次凍結，造就了越南勞工在台灣的需求量大幅提昇。
但「凍結」作為台灣與移工輸出國之間的外交籌碼，還附帶一個「懲處逃跑率」
的實質作用。移工接收國以「禁止引進」，作為強迫輸出國「抑制逃跑」的手段，
對移工展開跨國界的全面控管。相較於其他移工輸出國，越南政府為了配合輸出勞 工來台，展現了更大的配合度，對該國的海外勞工有嚴格的行動規定。1999 年 11 月16 日，首批 34 名越南勞工登台，越南政府即主動宣稱「勞工如中途逃跑，其家 人、鄉長與省長將連坐，負連帶責任。」與勞委會情投意合，既在外交上挺台灣，
也在內部控管上，展現政治集中的鐵腕措施。
諷刺的是，當初為了平衡菲勞逃跑率太高，而大力引進的越勞，到了 2004 年 的逃跑率已高居台灣第一，五月份，台灣先凍結越南漁工，10 月 16 日起，勞委會 宣佈嚴加管控新設立的越南仲介，致令原有 217 家的仲介業者，因許可期滿共 132 家、違法被廢止11 家等減縮方式，仲介家數節節下滑至僅剩 74 家。為因應勞委會 多次表達不滿，越南代表處提出追緝方案，表明將在 2004 年底「找回兩千名逃跑 的越勞，遣送回越南」。而當時的勞委會主委陳菊則公開表示，越南外勞逃跑問題 的改善，至當年年底是最後期限，如果問題仍未改善，「任何可能措施都會採行」100
至 2004 年年底，越南代表處在台灣所實際查緝的逃跑越勞人數只達八、九百
至 2004 年年底，越南代表處在台灣所實際查緝的逃跑越勞人數只達八、九百