政治學上，關於國家的劃分，是以立國精神、主權關係為標準；通常國家與 政府經常被混為一談，這是由於：1.政府為國家的代理人，2.國家有主權，政府 有統治權，因此兩者極為類似（張明貴，2002）。但政府與國家從來不會完全相 同，因為國家是由全體人民所組成，並由一群「專業」的人員在合理的官僚體系 中維持運作；而政府只是國家構成的要素之一；相對而言，政府是小而短暫無常 的，國家是大且持續存在的（彭懷恩，2000；任德厚，2005；Sparks, 1986）。
就政府的定義而言，學者費納(S.Finer)指出，政府是「制度化的政治」；廣義 來說，政府包括負責為社會做集體決策的機構（轉引自彭懷恩，2000），葉明德
（2006）將政府定義為實行統治(governing)的機構，稱之為「政府」，換言之，「政 府」是指根據一個社會約定俗成的先例，得以制定法規的一個或多個實體。政治 學家蘭尼(Austin Ranney)則將政府界定為：為一個社會制定與執行法律的一群人 與機構的綜合體（轉引自周育仁，2003），它是被賦予治理國家權力的社會組織，
其成立的目的是為該社會制定和執行政策及法律，並為社會做「權威性的分配」。 而狹義的來說，政府指的是選舉產生的民意代表和派任的公務員組成的一群人，
如上述決策機構的高層，譬如總統、總理與部會首長（彭懷恩，2000；葉明德，
2006）。
由以上對於國家與政府概念的分野可以了解，政府為國家構成的要素之一，
39
而國家的主權意志由政府執行，同時當代政府通常由立法、行政、司法三個機關 組成（周繼祥，2005；Levine, 1992／王業立、郭應哲、林佳龍譯，2007），由這 三個機關負責為社會制定、執行、詮釋政策與法律。政府為了尋求民眾了解和支 持立法提案與政策的發展，急切地渴望向人民推銷它的政策（Golding & Murdock, 1991／黃櫻棻譯，1997），大眾傳播媒體成為政治溝通的重要角色，特別是新聞 媒體，更可以視為高度的「政治事業」，政府透過媒介向民眾說明、宣傳政策，
民眾也利用媒介的報導、解釋與評論來了解和參與國家的政策（管中祥，1997），
政府需要媒體來向人民宣傳政策、政績，來維持其統治的權力與合法性（祝基瀅，
1983），而媒體同時也需要政府的資訊來作為新聞的消息來源，兩者之間在不同 的時空脈絡中，有著不同的互動關係與角色。
國家資本主義經濟的重大利益，決定著資訊流通的特性，並控制著資訊流通。
政府在資訊傳遞的過程中主要有三個層次與行動：首先，在國際角鬥上，政府扮 演宣傳者的角色；其次，在國內，政府扮演公共關係代理人的角色；最後，在擁 有資訊的過程中，政府是廣泛資訊供應的控制者與操縱者（Schiller, 1974／王怡 紅譯，1996）。在媒體所處的環境當中，能夠影響媒體表現形式與運作有許多因 素，余陽州（1999）曾就影響媒體的外部因素與內部因素進行說明，將政治因素 歸類為影響媒體的外部因素，認為政治的控制係指國家和政府以所有權、審查媒 體內容，或是透過津貼補助、減免賦稅以及供輸新聞資訊等方式來影響媒體，且 政府控制媒體可以法令作為控制的後盾，使控制的行動具備了正當性。
Sparks(1986)則提出政府以六種角色同時或交互地影響著媒體，此六種角色 分別為資助者(patron)、審查者(censor)、行動者(actor)、按摩師(masseur)、思想家 (ideologue)、共謀者(conspirator)。
40
以下分別就上述六種角色進行說明︰
一、 資助者 patron︰媒體的財源之一
政府對於給予大眾媒體金錢援助有許多方式，以台灣的公共電視而言，其資 金主要來自於政府編列預算之捐贈，且立法院可監督預算的執行與運作；限定有 線電視或廣播電視的發展區域以維持競爭，並且徵取稅收。有些壟斷性的媒體則 給政府政治獻金以保持開發資源的特權。
政府也可以給予新聞媒體優惠或免稅的益處，例如在台灣戒嚴時期，媒體長 期受到政治力的掌控，扮演政治侍從(clietalism)的角色；主流媒體為執政的國民 黨服務，國民黨實施「報禁」，避免「外人」進入報業，同時繼續保護其他「侍 從」的利益，報業與執政黨合作，除了可以得到經濟上寡佔或壟斷的優勢之外，
還可從政府得到各項減免的優惠，譬如減少廣告收入的所得稅、銀行貸款的利率 或增加其他補助等（蘇嫻雅，2004；林麗雲，2000）。
其他積極的資助，例如政府廣告，1991 年政府廣告預算總額大約 5 億元，
2002 年行政院各部會刊登報紙廣告的總金額約為 1.7 億元，2005 年新聞局媒體 集中採購執行的經費約10 億元，至 2009 年，前 50 大政府單位的廣告總量，已 超過12.44 億元（吳進生，1991；財訊月刊，2003；動腦，2005；林佳蕙，2010），
對於廣告為主要收入的媒體而言，政府利用預算（即人民的納稅）購買媒體時段 或版面來進行廣告宣傳，政府實則為主要廣告主之一。
二、 審查人 censor︰資訊內容的管理者
政府能用積極的審查來決定媒體內容的形式，以防止特定資訊的出版與流通，
例如以事先審查的形式有效防止某些訊息的傳布，「事前限制」(prior restraints)
41
是指言論的發表及出版品的出版前，政府以法令禁止或限制其發表或出版，最常 見的形式為言論與出版品的發表或出版前，須經政府機關許可，取得許可證或執 照後，或其內容必須先經政府機關檢查並取得許可後，始能發表與出版；而另一 種相對應的方式則是「事後懲罰」(subsequent punishment)，所有言論與出版品在 發表與出版前，不受任何形式的干預、審查，也不須取得任何執照，即可自由發 表出版，僅在發表出版後，須負法律責任，如違反法律規定，可依法予以處罰（林 子儀，1997）。
例如十七世紀的英國，國家對報業能以新聞自由威脅國家安全和社會安定為 理由，進行事前管理和檢查，因此任何支持「新聞自由」或「出版自由」的言論，
例如彌爾頓(Milton)1644 年的「無照印刷自由說」(Areopagitica: a speech for the Liberty of Unlicensed Printing)，即以同樣理由被國家機器所駁斥（Negrine, 1994
／蔡明燁譯，2001）。
然而，在當代社會，事前限制的制度已被視為違反言論自由的發展，不僅是
「對真理之蔑視，對人類智能及知識的戕害；同時亦將阻斷真理之泉源」（Milton, 1644；轉引自林子儀，1999，頁 18），現今多以事後懲罰作為管理的制度。但是 在現代競爭的媒體環境之下，硬性新聞的空間限縮，閱聽人的注意力也下降，媒 體無所不用其極的想要得知各種可作為新聞材料的消息，尤其政府的醜聞或小道 消息是媒體最想要知道的，這也導致了新聞管理成為了政府關注的焦點，且政府 在新聞操作上的方式更趨複雜，控制關鍵的訊息以維持權力的平衡(Cook, 1998;
Bennett & Livingston, 2003; Kuhn, 2007, p. 176)。
一般而言，政府的新聞管理可看作是兩個矛盾但卻顯著的方式，從上述的例 子觀察到，政府可以威脅到「國家安全」為理由，區分與制定「官方機密」(official
42
secret)定義的權力(Hallin & Mancini, 2004, p. 234; Sparks, 1986)，或是近代的政府 公共關係宣傳(Wernick, 1991)。因此，政府往往熱衷於限制公共訊息的發佈，但 同時卻又希望它的政策宣傳能爭取到人民的支持。
但是Kuhn(2007, p. 177)認為，上述兩種區分政府新聞管理的方式過於簡單，
因為政府試圖壓制訊息的行動有時可能會在公開的場合被披露，但相反的是，許 多訊息的發佈是在私底下進行的；因此Kuhn(2007)將政府的新聞管理分為四種 類型︰
（一）公開限制(Overt restriction)
（二）隱蔽限制(Covert restriction)
（三）公開的訊息披露(Overt disclosure)
（四）隱蔽披露(Covert disclosure)
公開的限制包括審查媒體內容，利用法律的正當性來對媒體內容進行審查與 規範，即如上述提到的事後懲罰，皆發生在公共領域。隱蔽限制是在公眾之下悄 悄進行，雖然可能會在事件發生後被披露，例如回憶錄，以及其他書面或正式文 件的公開。公開披露包括政府資訊公開，以及其他公開的資訊文件等。最後，隱 蔽披露由政府透過私下的管道向記者洩露資訊，作為記者在新聞上現成記錄的基 礎。雖然Kuhn 將政府的新聞管理分為四種類型，但在實際執行時，當中的界限 並非一成不變的。保密與宣傳的界限，最好視為一個整體，而非簡單的二元對比 (Seymour-Ure, 2003)。
三、 行動者 actor︰主要的資訊提供者
政府除了是資訊的管理者和審查者，在資訊流通的部份，更扮演著提供者與 組織者的角色(Murdock, 1993)；政府是媒體主要的消息來源(Schudson, 2005)，提
43
供了媒體報導的素材，不再只是被動的等待記者來採訪，而是透過許多公關與資 訊補貼的方式與新聞記者建立關係，也因此政府扮演著新聞事件的初級界定者 (primary definer)，媒體則淪為「次級界定者」(secondary definer)（Hall, 1978；轉 引自管中祥，1997；Schlesinger, 1990），在政府的行動與新聞價值之間有很大的 匯集，從新聞學的角度來看，政府提供了他們日常的工作成為新聞的素材，同時 提供了界定訊息重要性或意義的思考方式與新聞價值觀，主導新聞的走向，媒體 因工作必須長期與政府建立關係，記者很可能被官方觀點影響報導，使得價值觀 受到消息來源的同化（管中祥，1997）。
Bennett(2008, p. 154)分析為何政治新聞會形成現在的態勢，主要是因為︰
（一）新聞媒體考量的經濟性因素︰在高壓縮的新聞工作時間，這種採訪模式是 最經濟便捷的，媒體商業本質更使主編不願去碰觸敏感與誹謗題材，防止 與消息來源的關係惡化。
（二）記者對於新聞消息來源的依賴，新聞消息來源控制著記者每天發稿的資 訊。
（三）記者與其所在的新聞機構日常蒐集新聞材料的方法。
（四）新聞機構組織內化的常規與伴隨產生的行為準則。
在這樣親密的關係之下，新聞難以報導負面的部分。這是一種結構性因素，
特許政府成為新聞的主要來源，使得政府有權收放給媒體的資訊；建立發言人制 度以及定期召開記者會是政府資訊管理的方式之一，事先選擇資訊發佈的內容，
不但有助於新聞媒體獲取相關的資訊，同時也為政府政策新聞發佈建立統一的說
不但有助於新聞媒體獲取相關的資訊，同時也為政府政策新聞發佈建立統一的說