綜合撥款法

美國對於政府政策行銷是透過年度撥款法（appropriation law），認為政府是 法律下的產物，僅得在法律有授權的運作，而公共資源的使用須有國會的明確授 權在各種撥款中附設條件加以管制，行政部門動用撥款時，必須遵守國會設定之 條件。且政府部門利用撥款所為之宣傳（publicity or propaganda），原則上須有國 會授權否則禁止（廖淑君，2005），例如 2004 年綜合撥款法（Consolidated Approriations Act, 2004）規定美國政府行政部門不得將撥款用於未經國會授權的 宣傳，並禁止政府部門從事隱藏性宣傳，對政府有直接的約束效果，該法規定農 業、農村發展、食物及藥品管理局以及相關機關不得將撥款用於未經國會授權之 宣傳上。但是，有關宣傳，綜合撥款法並未有明確之定義，只能由行政機關基於 其向民眾進行資訊傳播具有正當利益及國會規範政府之功能、政策及活動之正當 性以為解釋（廖淑君，2005；林秋妙，2010；張錦華等人，2011）。

依據美國的政府審計局GAO (Government Accountability Office)的解釋，認

168

認為可能被認定為違法之宣傳類型包括：一、自我宣傳(self- aggrandizement)：禁 止政府機關基於擴大自己的權力而進行宣傳，二、宣傳內容禁止煽動或誘發人民 去向國會議員施壓，影響國會對於法案的審查，三、純政治目的之宣傳(purely partisan propaganda)：禁止為特定政黨或候選人作宣傳，四、隱性宣傳：禁止政 府採取隱性宣傳(cover propaganda)散佈或傳播訊息。其中，所謂的隱性宣傳

（covert propaganda）是指政府用以宣傳的文宣、新聞稿或廣告等的內容（不論 是由政府本身或是由其代理人、承包商所提供）隱藏了政府的身份，使人看起來 是由政府以外的第三人所提供的訊息，訊息內容隱藏了政府贊助者或提供者的資 訊是認定隱性宣傳的最主要條件。（廖淑君，2005；林秋妙，2010）。

因此，綜合撥款法的重點在於，除了規定美國政府行政部門不得將撥款用於 未經國會授權的宣傳，並禁止政府部門從事隱藏性宣傳以及其他例如自我宣傳及 傳政治目的之宣傳，且設限了宣傳的範圍，對於政府有直接的約束效果，但是對 於一般政府宣傳廣告的規範，仍有規範的死角，2011 年 3 月 22 日，以通訊傳播 議題為訴求、代表消費者發聲的公民團體Media Access Project 主張，FCC 對於 聯邦法律規範政治廣告的資訊揭露義務，在解釋上過度限縮，在政治廣告的部分 應該要揭露更多地資訊，依現行規定，FCC 只針對託播廣告的團體，要求必須 揭露託播者的資訊，但卻無法規管廣告背後的資金來源有哪些提供者，在請願書 當中提到：

告知選民誰才是政治廣告「真正的」贊助者的這項規範立法目的，

並沒有被落實。…現行競選財務和國稅局相關規定，容許一些組織購買 商業廣告而不必標示它的資金來源，而這些組織又經常是一個或少數幾 個組織、個人成立的空殼組織(Eggen, 2011)。

169

2. 2005 廣播真實法案

由剛剛討論的綜合撥款法中可觀察出，美國政府必須經國會授權才可以進行 宣傳，但不得進行隱藏式宣傳、自我宣傳或純政治目的之宣傳，但是GAO 的解 釋認為，綜合撥款法並不禁止政府機關從事正當的資訊傳播活動，因為行政部門 確實有義務和責任告知人民有關於政府的政策，而且傳統上政策的制定者多會使 用政府的資源去解釋他們所欲推行的政策，並為其政策辯護，甚至於行政部門得 於爭議性議題或辯論中鼓吹特定觀點或立場，說服人民採取和行政部門相同的立 場，只要行政部門之宣傳內容不是以煽動或誘發人民去向國會議員施壓，要求國 會議員通過或不通過某個法案即可（廖淑君，2005）。

但是政府為公共政策進行宣傳時，除了利用廣告之外，公關新聞材料也是常 見的方式，但是媒體通常由於資金、人力的缺乏，有時候不得不直接利用公關新 聞材料，甚至不加刪減、不註明新聞來源的引用。例如政府提供許多電視短片，

提供給電視台使用，而有些地方電視台除了直接引用，未註明來源之外，甚至連 短片中的記者都是假名或是冒充的記者（沈國麟，2007，頁 105）。除此之外，

例如2004 年美國國防部的新聞中心所製作的 50 支新聞影片，被地方電視台播放 了236 次，而製作新聞影片的手法也越來越高明，盡量讓地方電視台不必剪接播 放，而片中的「記者」，也不表明自己的身份為軍方(Barstow & Stein, 2005, March 13)。

FCC 在 2005 年所提出的《2005 廣播真實法案》，補充了原本《1934 傳播 法》的不足，規範了政府宣傳的部分，要求由聯邦政府製作、或者協助聯邦政府 的預製新聞報導 (prepackaged news story)，在播映時必須明白揭露政府為消息 來源，若電視台移除標示字樣則會違法，換言之，只要是政府所提供的公關影片 都必須揭露出消息來源，包括必須明確揭示「美國政府製作播出」（PRODUCED

170

BY THE U.S. GOVERNMENT） 的字句。另外，更規定揭露標示，必須出現在 新聞節目的文本「內」；賦予FCC 判定政府在特殊情境下移除標示是否違法，以 及不受政府其他新聞法令束縛的執法獨立地位，甚至進一步訂定預製新聞來源標 示應有什麼樣設計、字樣、呈現內容之權力；並給予預製新聞「完整、隨時可播 出的新聞片段，且無法分辨其與獨立新聞頻道自行製播的新聞之不同」之明確定 義（張錦華等人，2011）。

（三） 業者自律規範

業者自律部份，美國廣告聯盟強調真實揭露原則，專業記者協會則主張編採自 主、新聞與廣告區分原則（張錦華等人，2011）。