遊民服務與現實落差

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

29

定所的狀況產生（OHCHR, 2016），鄭麗珍與林萬億（2013）研究建議也指出 遊民問題代表的是社會安全網的失效和結構的縮影，政府更應要從結構角度 切入，而非淪為捨本逐末，這些批判都提醒探討遊民議題時，必須重視制度 與結構面的歧視，以及它造成的惡性循環。

二、治理之內，社會之外

以社會排除觀點繼續探討，遊民遭受排除之狀況至今仍屢見不鮮，回歸 法治和政策面，遊民的基本人權皆未受保障，最新 2017 年 1 月份國際獨立審 查委員會提出之結論性意見便著重在如何保障遊民的基本人權（國際審查委 員會，2017）。

維護遊民基本人權是當今社會皆需迫切正視的議題， 以人權出發不僅為 對抗排除，更能夠正視遊民需求，如 Hulchanski、Campsie、Chau、Hwang 與 Paradis（2009）整理分析了加拿大關於遊民議題的研究和政策面向，認為政 策的推動目的，例如居住優先取向（Housing First）的介入方式，不應該僅僅 是為了消除街頭上的可見遊民，而更應該考慮到如何提供適切合宜的住房以 及遊民本身的自治權，並且保障遊民在城市的權益，促使城市納入弱勢群體；

Dwyer、Bowpitt、Sundin 與 Weinstein （2014）探討英國諾丁漢與倫敦的單 身遊民，生活如何所受到政策和實務工作影響，提出一個重要的提醒，也就 是政策往往為回應主流社會期待，不僅未能滿足遊民多元複雜的需求，重點 放在福利支出的多寡和如何懲罰不負責任的行為，未能規劃長期有系統性的 政策，反而成為排除遊民的工具，從上述討論可見，無論是從台灣在地現況、

政策規劃和國內外文獻等，都在在突顯出，遊民遭受排除的困境，以及人權 保障和促進的重要。

第三節 遊民服務與現實落差

本節將探討遊民服務的限制，由於社會政策應是具有改革性和理想性的 制度，並作為促進福祉的干預活動，它包括法律、行政決策、司法解釋與實 際的方案和服務（DuBois & Miley, 1992；李易駿，2013)，因此在回顧遊民政 策的歷史發展和鉅視面排除之後，藉這樣的歷史脈絡與背景下，整理和探究 具體遊民服務的限制。

為何要探究政策和實際狀況的落差？良善的意圖並不必然代表滿意的成 果，方孝鼎（2011）觀察遊民服務，指出如重建、救助、庇護和安置是福利 國家對弱勢群體經常採用的福利服務提供方式，但在政策執行的過程當中，

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

30

並不保證設計的目的必然能完全實現，而臺灣現今遊民服務的具體內容，根 據衛生福利部對社會救助措施的說明，遊民輔導措施工作共分為四類，分別 是：生活維護、促進自立、低溫加強關懷以及收容安置（衛生福利部，2017），

台北市社會局遊民服務的六項服務項目包括：寒冬送暖、短期及後送安置照 顧、協助輔導就業、醫療保障與服務、遊民工作暨生活重建方案以及街頭遊 民輔導方案（臺北市社會局，2016），而鄭麗珍與林萬億（2013）在調查遊民 生活狀況時，分析量化和質化資料，都顯示遊民最大的考量為就業和住宿，

因此以下便整理歸納既有文獻中指出的整體遊民服務資源、就業服務和收容 安置服務之限制所在。

壹、 服務資源參差不齊

遊民服務可劃分為緊急服務（emergency service）、過渡服務（transitional service）、與穩定服務（stabilization service）三個階段，第一階段緊急服務包 括：提供食物、衣物等生活用品、現金救助、醫療服務、盥洗及緊急收容服 務，一般來說緊急服務由地方政府之社政單位或委託民間單位提供，或者由 民眾通報等方式，由社工員前往外訪提供服務；第二階段過渡服務包括：提 供有養護需求或其他精神衛生需求之遊民轉至相關機構繼續提供服務，若為 身體健康也有就業意願之遊民，則提供就業相關的準備服務，有機會至就業 市場尋找工作者媒合就業，若年紀較大或其他就業條件相對不佳者，則使用 以工代賑的型態協助儲蓄自立；第三階段穩定服務包括：就業穩定後提供租 金補貼，協助取得穩定住所，其他居住於養護或精神衛生機構之遊民則協助 其取得福利身份，取得足夠的福利補助後能於社區租屋自立（衛生福利部，

2014；鄭麗珍，2014），簡要來說，可以看到緊急服務多重於提供遊民較偏向 生理方面急迫的立即性需求，過渡服務則以收容安置為主，最終的穩定服務 則著重就業服務和永久住屋等遊民自立生活。

雖然是規劃三階段服務，實際上目前遊民輔導卻僅止於緊急性服務措施，

因過渡及和穩定服務需端看各縣市的資源、人力、預算及首長對於遊民業務 重視程度等因素有所差異（監察院，2012），加上服務資源參差不齊，進而影 響民間單位和遊民，潘淑滿（2009）分析遊民福利的去中央化發展，地方政 府福利服務供給明顯受到主政者的福利意識、財政稅收等資源多寡影響，大 多縣市對遊民福利的投入都較為被動，這個狀況也影響民間團體提供遊民服 務時面臨困境，張鈞婷（2016）指出支持性服務不受重視，民間團體的經費

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

31

來源受到地方政府重視與否影響，若地方政府未提出相關計畫或計畫不符相 關主管機關設立之條件等，民間團體仍難獲補助，因此不穩定的財源和人力 不足都是民間單位提供服務時面臨的困境；郭盈靖（2012）則說明遊民政策 在《社會救助法》的規範下，揭示地方政府為執行遊民政策的權責單位，而 各縣市遊民政策措施不一致，使得遊民求助時，個人的露宿縣市與戶籍地成 為關鍵因素，對遊民生存權益保障造成影響。

貳、 就業輔導拼數字

政府政策與服務機構皆希冀透過就業的方式來解決遊民問題（許華孚、

鄭瑞隆，2011），要促進遊民就業以脫離流浪生活，重點當然在於協助遊民就 業、提升遊民就業意願進而輔導遊民重回就業市場，其中一項十分重要的評 估指標，便是穩定就業的三個月時間門檻，設定為遊民穩定工作且輔導成功 的結案標準，李宛真（2012）說明現今遊民就業輔導服務的內容包括：求職 登記與媒合、面試準備、陪同面試、就業安置、生活補助、後續追蹤、協助 租屋、開發合作廠商，然而遊民並沒有因此輔導成功而脫離街頭，反而因從 事外包工作或定期契約工等狀況，面臨契約到期或解雇，使得遊民陷入就業 和失業的反覆循環之中，指出就業輔導拼命採取把遊民變工人的策略，漠視 遊民的勞動和生活保障，無視惡劣的勞動條件和剝削，工作機會被塑造有如 恩賜，遊民受到就業歧視的狀況更加惡化；郭盈靖、戴瑜慧（2010）探討遊 民作為底層勞動者的處境也呈現相同狀況，在就業市場走向非典型雇用型態，

無論是部份工時、定期契約、派遣和外包的形式，皆衍生出關於勞動權益保 障和就業穩定之問題，政府反而將其視為正常，當遊民成為非典型就業型態 的受害者，反而被視為異常，以上文獻皆指出，就業輔導制度面忽視的現實 狀況如勞動保障缺乏、勞動條件惡劣和非典就業的不穩定性。

參、 收容安置服務限制

現今遊民政策，有關遊民的安置輔導規定之母法僅有《社會救助法》第 十七條第二項，其中收容安置服務規範於衛生福利部修正公布之「縣（市）

遊民安置輔導自治條例範例」，其對於收容安置的要件陳述包括第五條：「經 依前條送醫治療痊癒後，確實查無戶籍身分或無家可歸須保護收容者，由縣

（市）政府社會局依兒童、少年、老人、身心障礙者之相關法令予以安置。

不符合前項法令者，由各縣（市）政府社會救助機構安置」；第六條：「遊民

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

32

送至社會救助機構安置前，應先送至醫療機構作疾病篩檢或內外傷科身心障 礙鑑定；其有傷病者，應予治療後再送安置；其有法定傳染病者，經醫療機 構評估有傳染之虞，並經主管機關認定須施行隔離治療者，應送傳染病指定 隔離醫院接受治療，確認無傳染之虞後再送安置；醫療機構，不得因遊民身 分不明而拒絕辦理」；第九條：「安置機構之遊民有物質成癮者，應轉介相關 機構施予矯正或治療。安置機構之遊民有工作能力及工作意願者應轉介勞政 機關（單位）提供職業訓練或就業服務，以輔導其自立。經輔導回歸社區之 遊民，得由直轄市、縣（市）主管機關視需要提供房屋租金補助」等，各縣 市政府再各自訂定遊民安置及輔導相關規範，服務交由地方籌畫。

從規定中可看見考量遊民接受安置意願，但真的只是個人意願選擇嗎？

根據民間團體整理與研究資料指出，入住資格、就業限制、工作倫理和缺乏 考量居住需求都是收容安置現存的服務限制，台灣當代漂泊協會（2012）指 出，現今收容安置之入住資格分為兩種：年長生病和障礙者或有工作意願和 能力者，但工作僅僅指的是有投保勞健保的穩定性工作，然而大部份遊民為 中高齡，並多從事臨時性工作，但政府提供短期安置希望遊民入住後能從事 穩定工作，並養成儲蓄習慣，期滿後租屋脫離流浪生活，可是現實往往與此 差距甚遠，即便被認定穩定的工作仍屬外包和派遣類型，存在著被資遣的高 風險，倘若失去工作無法租屋，則又露宿街頭；郭盈靖、戴瑜慧（2012）指 出網咖成為遊民暫住之處，但不適休息的環境造成健康的傷害時，舉例如遊

根據民間團體整理與研究資料指出，入住資格、就業限制、工作倫理和缺乏 考量居住需求都是收容安置現存的服務限制，台灣當代漂泊協會（2012）指 出，現今收容安置之入住資格分為兩種：年長生病和障礙者或有工作意願和 能力者，但工作僅僅指的是有投保勞健保的穩定性工作，然而大部份遊民為 中高齡，並多從事臨時性工作，但政府提供短期安置希望遊民入住後能從事 穩定工作，並養成儲蓄習慣，期滿後租屋脫離流浪生活，可是現實往往與此 差距甚遠，即便被認定穩定的工作仍屬外包和派遣類型，存在著被資遣的高 風險，倘若失去工作無法租屋，則又露宿街頭；郭盈靖、戴瑜慧（2012）指 出網咖成為遊民暫住之處，但不適休息的環境造成健康的傷害時，舉例如遊