第二章 文獻探討
第一節 遊民政策與法規的演變
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
11
第二章 文獻探討
本章回顧遊民議題研究，文獻探討共分為以下五節：第一節回顧遊民政 策演變，整理遊民定義與政策發展階段，了解政策如何凝視和處理遊民10；第 二節以社會排除觀點切入遊民處境，探討遊民政策下的納入和排除，透過遊 民遭受多重排除的困境，突顯真實的衝突與矛盾；第三節檢視遊民服務與現 實的落差，探討遊民服務提供影響遊民的實際狀況；第四節聚焦遊民收容安 置經驗，爬梳國內外研究中的遊民收容安置經驗，整理收容安置服務下的遊 民真實經歷；第五節探討遊民收容安置規劃與服務的限制、評估和其他可能，
並陳述本研究之企圖與位置。
第一節 遊民政策與法規的演變
政府對遊民的想像和治理因著當下的政治情況和論述背後的不同企圖而 交錯複雜（黃克先，2006），這也意味著雖然遊民長期以來便存在，但在不同 歷史階段，遊民一詞所指涉的對象不盡相同，這樣的不同便帶出政策背後所 具有的觀點，顯露出國家遊民治理的權力意涵。
壹、 遊民界定的異質性
一、國際遊民定義發展
遊民的定義和分類在全球各地都不相同，它反映了人們在各區域居無定 所的不同現實狀況，根據 Springer（2000）與 Lee、Tyler 與 Wright（2010）
的研究整理，遊民的學術定義討論大致可分為空間和時間兩種分類導向，首 先，以空間為導向的定義發展，過去關注的是貧窮影響個人失去居所的狀況，
許多研究定義遊民（homelessness）指的是沒有固定和經常性的一個住所，而 後美國的麥金尼法案（McKinney-Vento Homeless Assistance Act）也延續以住 宅空間為概念基礎，其定義遊民為：缺乏一個適當的夜間住所，或者主要的 夜間住所是庇護所、機構和任何不是設計給人類居住的場所，還有從字面上 的居無定所（literally homeless）發展出更多更細的分類方式，如歐洲國家遊 民工作協會（FEANTSA）以居住狀況區分，分別是遮蔽匱乏（roofless）、住 房匱乏（houseless）、不安全的住所（insecure housing）以及不合適住所
（inadequate housing）等四個類別；另外以時間為導向的定義方式主要包括 三種類型：過渡型（transitional）、週期型（episodic）以及長期型（chronic），
根據個人在固定住所以外的時間來區分。
10縣（市）遊民安置輔導自治條例範例第四條:「遊民之處理，依下列分工辦理」。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
12
除了上述以空間和時間等客觀條件為導向的定義之外，另外還有考慮個 人認同的主觀定義，Eyrich-garg、O'Leary 與 Cottler（2008）認為較少研究採 用遊民本身的觀點，缺乏考慮他/她的自我認同是否認定是遊民，其研究便同 時採用客觀和主觀的兩種遊民定義。
由於各國的語言和遊民定義各不相同，為回應此狀況，Institute of Global Homelessness 提出一個全球性的遊民定義架構，主要包括三個類型：缺乏住 所（people without accommodation）、居住於暫時性或危難庇護住所（people living in temporary or crisis accommodation）、居住於相當不合適與不安全的住 所（people living on severely inadequate and/or insecure accommodation），其致 力發展一個具有普同性的清楚定義，得以進行遊民的跨國比較，並協助評估 政策和實務，在三大類型下面又細分出十七個次類別，提供進行國家或地區 性調查時，有能彈性使用的實用定義（Busch-Geertsema, Culhane & Fitzpatrick, 2016），其包含了各種居住匱乏的類型，內容請見下表。
表 1 全球遊民定義架構(建議版)
類型 次類別
1 缺乏住所 1(a)露宿街頭或其他開放空間（如公園、鐵道、橋下、
河堤、森林等）
1(b)露宿非適合人居住的公共空間或建築物（如公車、
車站、計程車站、廢棄建築、公共建築物等）
1(c)睡在自己的汽車、人力車、漁船或其他交通工具 1(d)個人或家戶生活在固定的人行道地點，並且通常有 臨時遮蔽物
2 居住於暫時性或 危難庇護住所
2(a)待在夜間庇護所（每晚需重新協調住處）
2(b)生活在遊民居住機構或其他提供給遊民的暫時性 住所（有指定的床位或房間）
2(c)女性與孩童生活在躲避家庭暴力的庇護所 2(d)生活在國內難民的營地
2(e)生活在提供給庇護者、難民和移民的暫時營地或居 住所
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
13
類型 子類別
3 居住於相當不合 適與不安全的住所
3(a)暫時性與親戚和朋友共居 3(b)在暴力威脅下生活
3(c)居住在廉價旅館 3(d)佔據一般住宅
3(e)居住在不適合人居的一般住宅 3(f)生活在拖車、露營車和帳篷中 3(g)生活在非常擁擠的情境中
3(h)生活在非一般住宅和暫時性建築物中，包括貧民窟 和非正式住居
（資料來源：研究者自行翻譯自 Busch-Geertsema, Culhane & Fitzpatrick （2016））
二、臺灣遊民定義 1.學術定義
國際學術研究中遊民的定義與種類各有不同，而臺灣在地學術討論的定 義，共同點在於皆考量了固定住所的缺乏情況，林萬億、陳東升（1995）建 議遊民定義包括三個條件：無固定住所、一段時間（兩週以上）、個人所得低 於基本工資，包括了前述時間和空間的概念，並加入經濟的考量；而潘淑滿
（2005）建議公共政策的遊民定義應採用缺乏固定居住場所，其他包括身心 健康、有無身分證或戶籍與有無親屬照顧等條件都需排除。
2.政策法規定義
現今臺灣公共政策中，不同地區的遊民定義也不盡相同，衛生福利部（以 下簡稱衛福部）頒訂了一個示範版本，而各縣市政府的遊民定義又各有不同，
例如：根據衛福部於 2014 年修正公布《遊民安置輔導自治條例》，遊民指的 是經常性露宿街頭、公共場所或居無定所者；根據《台北市遊民安置輔導自 治條例》，遊民指的是經常性露宿於公共場所或公眾得出入之場所者；《高雄 市街友安置輔導辦法》中，遊民指的是流浪（落）街頭、孤苦無依或於公共 場所棲宿、行乞而須安置、輔導者，三者定義不盡相同，光是遊民定義，中 央機關衛福部提供的版本加上各縣市政府的自治條例、輔導辦法與處理要點 等法規，至少現存就有超過七種對遊民身份認定的界定描述11，因此遊民是誰 與遊民政策的發展密不可分，然而從過去到現在，到底誰是遊民？誰說了算
11 研究者自行整理中央與地方法規之遊民定義請參考表 2
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
14
呢？
回顧臺灣政策中之遊民定義，早期法規描述中充滿了罪犯化和污名化的 色彩，即便至近期，遊民相關法規的制定過程也仍具類似的主觀判斷，如《台 北市遊民安置輔導自治條例》的立法過程，修訂草案的版本中，第十條的條 文內容出現這樣的描述：「遊民疑似精神疾病或藥、酒、毒癮者，由衛生局邀 集警察局、社會局及相關機關主動訪視評估，並提供必要之服務」，其中賦予 執法者強大的公權力，對於遊民盡是充滿標籤化的描述，後來經台灣人權促 進會、台灣當代漂泊協會與遊民行動聯盟等民間團體提出違反人權（台灣人 權促進會， 2013），於最終通過版本後才並未出現此條文，可見對於誰是遊 民、遊民是誰的認定，污名與歧視仍持續存在。
官方法規對於遊民的定義隨著歷史演進而有所變化，這些改變則與當時 政治、經濟與整體社會變遷有所關聯，位於不同時空背景和位置，看到的遊 民是誰大不相同，經過歷史的演變以及民間團體的努力，中央的官方規範中，
遊民的定義漸趨向從居住空間的概念來認定，不過仍僅限於是可見之公開場 所的狹義物理條件，多強調只有在公共場所露宿或流落街頭者才是遊民，參 照其他國家：美國從廣義的物理條件上來界定，遊民缺乏規律且適當的居住 場所，包括在公共空間、私人收容所或臨時安置機構者（潘淑滿，2005）；日 本《遊民自立支援等特別措置法》中，遊民指的是無故以都市公園、河川、
道路、車站等設施為起居場所從事日常生活的人；韓國（南韓）《露宿人福祉 與自立支援法》對露宿人的定義為：「1.相當期間不具有固定居住地點的人；
2.使用露宿人設施或相當期間生活在露宿人設施的人；3.相當期間生活在相當 不適合居住的地方的人」（李東賢，2012），其對於物理空間的範疇包含較廣，
以上如美國、日本、韓國皆偏向以空間界定遊民身分要件，而英國遊民政策 中遊民是指找不到一個住處可以感受到家的感覺或適合居住之處的人，相較 來說較為注重個人主觀感受（鄭麗珍、張宏哲, 2004；潘淑滿，2005）。
3.實務遊民定義與命名
遊民的不同定義指涉出不同的目的（OHCHR, 2016），臺灣遊民服務領域 的民間單位皆開始使用其他名稱來稱呼遊民，1995 年創世基金會平安站開始 稱呼遊民為街友（劉淑雲，2010），一方面從國外的 street people 直譯而來，
另一方面希望社會以街上的朋友來看待，企圖達到去污名化的效果；2010 年 成立的台灣當代漂泊協會則以居無定所者和底層勞動者來強調遊民居無定所 的狀況和身為勞動者的身分（台灣當代漂泊協會，2010）；2011 年成立的台灣 芒草心慈善協會則以街友和無家者來稱呼（台灣芒草心慈善協會，2016），相
‧
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
17
貳、 遊民政策發展：從罪犯化取締到社會救助
以下將爬梳臺灣遊民政策發展，由於不同時期反映了當時的政策觀點，
也影響著遊民如何被理解（Anderson & Christian, 2003），發展過程以時間先 後作為排列順序，並根據潘淑滿（2009）歸納整理的遊民政策發展三階段為 主要分段基準，透過既有文獻、官方文件以及相關資料的回顧，回觀當時政 策觀點與思維並進行分析整理。
第一階段：戒嚴取締期
「遊民」一詞最早出現於國民政府來臺後，當時軍人及其家眷和難民一 起過海來臺，官位較高的軍官可接收日據時期留下的房舍，而沒有背景地位
「遊民」一詞最早出現於國民政府來臺後，當時軍人及其家眷和難民一 起過海來臺，官位較高的軍官可接收日據時期留下的房舍，而沒有背景地位