第四章 與社會結構相結合的法律文化
第三節 普法運動的推行與一般人民的法律意識
置身於法律專業領域之外的一般人民，對「法律」存有的普遍觀感為何，
決定了其所具有的法律意識，在許多不同切面的社會結構之中，所謂「一般人民」
的涵義雖然最為籠統，但也最能指出社會中普遍存在的法律意識。法律意識的形 成往往成為法律文化發展的重要內趨力，如果大部分社會成員擁有相類的法律意 識，將足以凝聚巨大的能量，型塑出影響深遠的法律文化，即使注入強大的法律 政策力量，也難以迅速掌握法律文化的發展。以中國而言，一九七八年的改革開 放以前，人民所具有的法律意識除了具有濃厚的傳統色彩之外，也深受當時政治 環境的干擾，但政治力量雖足以完全有效地改變法律體系的建制，卻無法隨心所 欲地控制人民的法律意識，以致出現了法律體制與法律意識的落差。之後，又由 於統治核心期望中的法律意識，無法普遍地建立起來，因此而激發了一連串「普 法運動」的法律政策，期望以政策力量修正法律文化的發展方向，使之符合統治 者塑造中國為「法治國」的政治目標。
一、文革期間一般人民的法律意識
一九七八年的改革開放以前，許多官方發行的法學論述，往往與真實的法 律文化相去甚遠；在另一份針對六０年代大陸海外移民所做的訪談報告中341，即 充分呈現出此種法律體制與法律文化間的落差。
舉例而言，於一九五八至一九六四年間的官方刊物上，幾乎純由黨內幹部 所組成的「調處(t’iao-ch’u)委員會」(adjustment committees)受到大幅度的讚揚，
調處委員會於五０年代中期廣設中國各地，據稱其調處紛爭的效率性與執行的力 度，皆遠勝於本已存在的民間調解委員會(neighborhood mediation committees)，
因此發展迅速，並廣受人民支持。然而，在訪談報告中顯露出來的卻是，雖然所 有的受訪者都知道民間調解委員會的存在，但大多數人卻未聽過「調處委員會」
究屬何等組織，在少數知曉調處委員會的受訪者中，卻表示於大部分地區，該組 織其實十分缺乏解決紛爭的實際效率；顯示當時基於政治目的而設立的法律制 度，並未獲得一般人民法律意識上的支持。
此外，關於刑事程序上人民陪審員所發揮的功能，實際上也是十分虛幻的。
基於對蘇聯法體制的承襲，中國當時於刑事訴訟程序實行人民陪審制；因此，除 了青少年的犯罪案件(minor case)屬輕微案件的範疇而不實行陪審制，原則上刑事 審判的進行皆由一位主審法官搭配三位人民陪審員，組成合議庭共同進行審判，
且又基於對群眾路線的堅持，兩位陪審員與主審法官，就該案件皆擁有同等的決 策權限，以多數決為勝。官方版本的文宣指出，中國獨樹一幟的人民陪審制度，
乃是於司法行政結構上推動群眾路線的主要原動力；然而，於該訪談報告的結果
341 參見 Jerome Alan Cohen,<Interviewing Chinese Refugees:Indispensable Aid to Lagal Research on China>，節錄自 Jerome Alan Cohen,Contemporary Chinese Law, Cambridge, Mass., Harvard University Press(1970),p.85-117
中卻指出，即使是政治上大力推行蘇聯法制的五０年代期間，法律形式上賦予陪 審員的獨立審判權限，仍然難以得到落實；一方面由於法律專業知識的缺乏，一 方面也由於政治力量普遍介入司法，即使是由群眾擔任人民陪審員的任務，審判 事務的進行實際上仍是操於政黨幹部之手；具有形式法律效力的人民陪審制度，
於實際上並沒有運作自如的社會實效與之配合。
當時的中國正處於無產階級革命的激情之中，政府當局也廣為宣傳地方黨 委會「指導」各項檢警及司法事務的必要性與偉大成就；在訪談報告中，對於政 治介入司法的實際面貌，及其對法律文化所帶來的影響，都揭露了更為具體的資 訊。舉例而言，官方文獻提及當時中國三類主要的刑罰與制裁手段，除了對犯罪 行為的刑事制裁(criminal sanctions)之外，第二類即屬運用範圍最廣的非正式制裁 (informal sanctions)，包括集體批判(group criticism)與群眾鬥爭(struggle)，以及第 三類的行政制裁(administration sanctions)，包括仍於社會群居生活中進行的勞動 教養(supervised labor)與集於勞改營中進行的勞動改造(rehabilitation-through-labor)；但對於具體案件中擇用何種制裁手段的客觀標準，則幾乎未有公開的相 關論述。幾位曾擔任中國公安的受訪者即於訪談中表示，當時各類案件的具體制 裁方式，實質上幾乎全操於地方黨委會委員之手，不但定罪量刑缺乏客觀標準，
黨委會委員斟酌量刑的權限原則上也是無限制的；刑法體系大半附屬於行政權力 的淫威之下，連獨立司法審判的原則皆無法堅持，更遑論罪行法定等刑法基本原 則的建立了。這樣的法律環境，更難以培養出人民獨立的法律意識，助長了「法 律為政治服務」的一般觀念。受訪者對政治意圖的高敏感度，或可為上述的命題 作出註解；儘管訪談內容的重點在於法律實施的狀況，但受訪者顯然對「法律」
與「政治」的區別模糊難辨，許多受訪者十分避諱與「外人」談及中國的「家務 事」，深怕因此受到政治力量的刁難、惹上不必要的牢獄之災，更有不少人在一 般觀念中，對致力於中國法律的學術研究者，皆冠以「情治單位」的成見342。
傳統中國息事寧人、妥協惡訟的典型法律意識，也在訪談過程中流露出來；
雖然缺乏量化的統計數據，但研究者卻發現其與受訪者在訪談進行中，對「糾紛」
所持的定義存有文化上的差距。一般而言，對於夫妻間的吵架或鄰里間的爭執，
無論衝突的程度多麼劇烈，甚或已需藉由民間調解委員會的介入才能進行協調，
對多數受訪者來說，這仍不構成所謂的「糾紛」343；最後研究者終於決定修正訪 談的用語，以「糾紛、吵架或意見不同」來代替單純的「糾紛」，才順利減少了 研究的誤差性。語言使用上的差距，看似吹毛求疵的枝微末節，但往往是文化意 識的最直接體現；由上述受訪者對「糾紛」所採取的狹隘定義看來，「盡量追求 和諧並避免訟爭」的傳統法律意識，仍然存在於一般人民的普遍觀念之中。此外，
342 參見前揭 Victor Hao Li,<The Use of Survey Interviewing in Research on Communist Chinese Law>,節錄自 Jerome Alan Cohen,Contemporary Chinese Law, Cambridge, Mass., Harvard University Press(1970),p.119
從訪談中也顯露出，大多數受訪者極不願自己的私事成為眾所矚目的焦點，更不 願在行政官員面前捲入任何法律糾紛，避免留下惹事生非、製造麻煩的壞印象；
當訪談及問卷中出現各種假設性案例的問題時，這種普遍的退縮心態就更加突 顯，吃虧的一方多半不願出面依法律程序解決糾紛、爭取權利，此時最常出現的 答案就是「算了」344，中國人民寧願選擇息事寧人的處理方式，犧牲法律上的利 益以換取政治純潔的評價。
二、普法運動的推行
相對於文革期間對法律環境的消音與打壓，一九七八年的改革開放之後，
中國開始了一連串積極的法制建設工程。其中「普法教育的實施，就是共黨在十 一屆三中全會以後，集中黨與國家的資源，致力於發展社會主義民主、健全社會 主義法制方面的一項重要措施345。」從一九八六至一九九０年間第一期的普法五 年規劃開始，鑒於一般人民法律意識的普遍欠缺，普法運動的工作重點中，首當 其衝的就是人民法律意識的型塑與灌輸。在此我們又一次見到，儘管以神聖的普 法建設作為號召，傳統中國習慣於「以政治支配一切」的政法文化與治國原則，
其實已明白呈現於眼前，試圖以政治力量硬性扭轉法律文化的長期發展模式。因 此，有關單位開始廣邀全國的法學教授與研究人員，至各黨、政、軍、民、學、
企業單位，甚至街道、農村，以宣講法律知識，逐條講解公民「應該熟悉」的最 基本的法律和法規，編寫普法書籍和教材；並且由各級黨內幹部帶頭學法、「以 身作則」，宛若海峽彼岸新生活運動的再現。一份關於普法運動的論述即有以下 的記載：
從那時起到一九九九年底，中央領導同志先後十次聽取法制講座，江澤民 總書記在每次講座上都發表了重要講話，對於國家民主法制建設的許多重要問題 進行了精闢的闡述。九屆全國人大常委會組成以來，在不到兩年時間裏也先後十 二次邀請法學學者舉行法制講座。中央領導同志聽取法制講座是對全民普法教育 最好的肯定與支援，也是全民普法教育深入人心的生動例證。346
也許，在這些目不暇給的法制講座當中，最令人感興趣的不是中央領導同 志聽取了如何的法律知識，而是中央領導同志發表了什麼「重要講話」，對法制 建設又進行了怎樣精闢的「闡述」；健全法律意識的建立，本應處於「法律不受 行政權利干涉」的前提之下，而普法運動邏輯上的弔詭之處就在於，中國官方試
343 同前揭 p.127
344 同前揭 p.134
345 關於普法運動的詳細進程，參見張友漁主編，《中國法學四十年》，上海人民出版社一九八九 年出版，p.11
346 引自法制日報 1999 年 12 月 31 日第三版，《百年磨礪百年希望──二十世紀中國民主法制歷 程述評》
圖以行政權力的介入來建立一套反向操作的法律觀念，脫去政治宣傳的鮮豔外 衣，中國人民的法律意識到底會產生如何的質變，仍有待未來進一步的研究與觀 察。由表五的統計數據可知，普法運動的確使人民的法律意識產生了「量」的變 化，高達 80%的人民對現行法規的了解，皆來自於普法教育的宣傳。但是，由表 六的另一項調查統計，我們發現中國人民的權利意識並沒有什麼革命性的進展，
圖以行政權力的介入來建立一套反向操作的法律觀念，脫去政治宣傳的鮮豔外 衣，中國人民的法律意識到底會產生如何的質變，仍有待未來進一步的研究與觀 察。由表五的統計數據可知，普法運動的確使人民的法律意識產生了「量」的變 化，高達 80%的人民對現行法規的了解，皆來自於普法教育的宣傳。但是，由表 六的另一項調查統計，我們發現中國人民的權利意識並沒有什麼革命性的進展，