第三章 與政治結構相結合的法律文化
第二節 泡沫中的人民意志──論人大立法功能的轉變
中共人大於國家架構上，代表了現代中國最高的全民意志，並行使行政上 的人事監督權與國家的最高立法權；但實際上人大立法功能的發揮，卻與理論上 的假設存有相當的出入，從近二十年間人大立法功能的轉變，我們不難看出早期 的中國國家立法職能，雖然名為人大所執掌，實際上卻難脫黨與行政核心的權力 操控，宣稱由人大所代表的廣大勞動人民意志，也因此而泡沫化，僅成為宣傳上 的幻影，卻未擁有真實的立法權；直至九０年代以後，因應中國經濟結構上的改 革開放，人大不切實際的立法職能無法適應開放性市場經濟的需求，才逐漸掌握 其實質的權限，由人大所組織的人民意志也初步得到相應的尊重。
近二十年來，全國人大立法權發展經歷了兩個階段。第一階段從一九七九 年到一九九二年，立法是在計劃經濟基礎上，在法律工具主義思想指導下進行的
278。立法的主要任務是 適應社會主義計劃經濟建設和現代化建設的需要，強化 行政和對經濟的管理。政府官員把法律看成是可以調動指揮別人、管老百姓的指 揮棒、看成是加強行政權力、保障行政權力和擴大行政權力，而不是監督行政權、
規範行政權和控制行政權的手段。這種狀況決定人大法律的起草和提案主要依賴 於政府，政府在立法中起主導作用，人大的設置也流於虛級化，缺乏足以與行政 機關相抗衡的實際力量。這個時期制定的法律主要是政府管理性的法律。
第二個階段是一九九三年以來，國家處於由計劃經濟向市場經濟的急劇轉 型過程之中，法律的轉型是 使其適應市場經濟和法治社會的需要。面對市場經 濟出現的新的行 方式需要大量地制定法律規範，同時大量修改計劃經濟體制下 制定的不適應市場經濟需要的法律。此時，立法是以社會主義市場經濟的原則 基礎，以「依法治國」精神 指導進行的。其立法的主要任務是建立市場經濟法 律體系，進而建立有「中國特色」的社會主義法律體系279，實現依法治國的理想。
經濟體制的轉型帶動了人大立法功能的轉變，也連帶使得相應的法律文化 和國家組織的指導原則產生變化；歸結起來，我們可以從人大角色與職能的發 展，觀察到中國立法活動中法律文化的三大轉變。
〈一〉在立法觀念上，由經驗立法轉變 超前立法
八０年代中國立法的一個重要指導觀念，就是立法要在「總結經驗」的基
278 參見法制日報 2000 年 3 月 26 日、4 月 2 日，蔡定劍，《人大立法 20 年的歷史性轉變》
279 同前揭
礎上完成，一次實際上的經驗成熟，才以之制定一項法律，也就是一種經驗主義 的立法思維。人大常委會就曾經發表這樣一段談話，充分顯示經驗立法的原則所 受重視的程度：
立法不能照抄別人的，要從中國的國情出發，因此，要有一個社會實踐的 過程。經過社會實踐，有了經驗，有多少經驗，我們就立多少法280。
經驗立法的指導概念，固然具有統合法律文化上實然與應然命題的功能，
得以促使立法活動不致與社會需要脫節，因而自有其實踐上的意義；但只重經驗 忽視其他的立法原則，卻容易養成一種片面的法律觀：將法律簡單視為客觀現實 的反映和親自經驗的總結，而沒有看到法律也具有人類社會前導規範的普遍規律 性。這種認 只有「有了自己的經驗才能立法」的法律文化，導致當時中國的立 法滯後，法律總是不足以適應經濟和社會發展的實際需要；也導致人大立法權旁 落，使國務院實際上主導立法。除此之外，經驗立法觀也 生了對法律的工具主 義認識，認 法律是政府管理經濟和社會的工具，而管理和總結實踐經驗主要靠 政府，由於政府的行政經驗使其較其他國家機關更瞭解情況，所以立法工作也應 依靠政府才能達到「正確」的目標。如果政府覺得規範需求的發展經驗不夠成熟，
可先由國務院制定暫行規定以代替正式的成文法律；根據經驗立法的邏輯層層推 演出來，必能得出「執行者、實踐者是最具正當性的立法者」這一結論，這樣的 指導原則把國務院及其各部委推到立法的第一線，立法的主動權和優先權於是讓 位給掌握行政大權的國家政府。
一九八五年，中共十二屆三中全會作出經濟體制改革的決定時指出，經濟 體制改革和經濟發展，使越來越多的經濟關係和經濟活動準則需要用法律的形式 固定下來，國家立法機關需加快經濟立法工作281。於是，中央要求加快經濟立法，
但按照經驗立法的思路邏輯，經驗不成熟又不適宜立法；缺乏成文法律的規範基 礎，改革工作的開展倍加困難，而實際上的行政改革工作又不能等待，法律文化 與實際社會發展的互動，逐漸出現裂隙。於是，經過人大委員長會議的反覆考慮，
決定對國務院進行授權立法；由此可見，改革開放初期，全國人大對國務院的授 權立法是建立在經驗主義立法理論之上的。
法律文化與社會文化之間的斷裂，將導致有權機關為現實需求作出因應措 施，也將更進一步牽動法律文化以符合實際的社會價值，這就是法律文化進步發 展的契機，人大立法功能的發展過程也正顯示了這一點。 了適應建立市場經濟 法律體系的需要，全國人大常委會在立法指導思想上發生了根本性的轉變，終於 棄了過去經驗主義的立法思維方式，認識到法律具有社會超前性的特點。市場
280 轉引自前揭
281 參見前揭法制日報 2000 年 3 月 26 日、4 月 2 日，蔡定劍，《人大立法 20 年的歷史性轉變》
經濟改革面對的以往計劃經濟體制所未見的新問題，如果仍須堅持「先有經驗才 能立法」的舊原則，必將無法承受開放市場經濟所需的規範基礎；而共產中國數 十年來的建國工作，總是「先改革、後立法」，常常是在經濟造成了混亂和巨大 損失之後，才試圖以法律亡羊補牢。因此，經濟體制改革所牽動的超前立法觀念，
對共產中國的立法技術而言，無疑是一大轉機，不但大大加快了立法的步伐，也 能以法律防止改革造成的混亂和損失，並且刺激了人大在立法活動中逐漸發揮其 應有的主導作用。
〈二〉人大在立法中的作用，由被動轉變 主動
在八０年代，全國人大及其常委會在立法中扮演的角色幾乎是完全被動 的，當其行使職權時往往難以承擔立法起草的任務；因此，除了有關刑事、民事 和國家機構方面的法律以外的法律議案，都是由國務院及其部門起草。國務院及 其部門不僅掌握了立法起草的主動權，大部分法律議案的提案主動權也掌握在國 務院。直至一九八六年，政治體制改革開始升溫，全國人大常委會會議趨於活躍，
全國人大立法的主導性也因此開始增強。反映在對法律的審議中，人大常委會的 不同意見逐漸增多，對有不同意見的法律草案，常委會往往需反復審議才交付表 決282；因此，常委會在立法中已不完全滿足於提案單位提出的法律草案，不像八 ０年代初的狀況，讓政府所提議案全部都如數無異議通過，人大常委會委員作為 國家人民意志的代表，在立法審議過程中逐漸敢於表達意見，雖然法律草案最終 還是會通過，但此時就需要有人大常委會與行政機關的內部協調和協商，人大開 始擁有與行政機關相抗衡的政治力量，人大立法權的行使已不完全是虛設形式的
「橡皮圖章」了。
市場經濟改革的需要加快了立法步伐，促使全國人大常委會的立法地位迅 速提昇，在立法中發揮著主導作用，表現在如下幾方面：
● 立法規則的制定
為了主導和約束立法活動的過程，全國人大常委會制定了五年立法規劃和
282 例如 1986 年制定治安管理處罰條例時，對賣淫、嫖宿暗娼是否處以罰款問題意見不一致，爭
論比較激烈，經過了三次常委會會議審議才通過。在破 法的審議中，一些委員對當時制定破
法有不同的認識，有的認 條件還不成熟，配套的法律尚未出爐；有的對某些重要條文有不同意
見，如法案涉及到國有企業的資 處理和下崗職工的安置等問題，破 在當時還是一個難以接受
的事實；最後該法經過三次常委會會議審議後才通過。又如 1987 年制定村民委員會組織法時，
由於該法涉及到在村一級實行自治，它實質上是要改變黨和政府時，由於該法涉及到在村一級實 行自治，它實質上是要改變黨和政府長期以來領導農民的方式，由過去鄉鎮政府對村實行領導改 指導關係；因此法律草案在常委會審議中引起強烈的不同意見，該法經過一次代表大會和三次 常委會會議審議才通過。而在制定企業法過程中，委員們對實行廠長負責制有很大的爭論，先後 經過五次修改才通過。參見前揭法制日報 2000 年 3 月 26 日、4 月 2 日，蔡定劍，《人大立法 20 年的歷史性轉變》
年度的立法計劃，顯示了立法已不再是單純由國務院提案、常委會舉手通過的政 治儀式而已；要制定什 法律、誰來起草法律和法案何時提交審議，已可藉由立 法規則的約束，由全國人大常委會事先決定之。
年度的立法計劃，顯示了立法已不再是單純由國務院提案、常委會舉手通過的政 治儀式而已；要制定什 法律、誰來起草法律和法案何時提交審議，已可藉由立 法規則的約束，由全國人大常委會事先決定之。