3. ICCPR 之仇恨性言論管制標準與各國立法實踐
3.1 仇恨性言論管制之發展、理論爭議與政策考量
3.1.1 仇恨性言論發展簡史
言論自由保障的思想起源於歐美國家並散佈到其他國家。但隨著種族、宗族 衝突的增加，縱然是對言論自由保障較甚的國家也開始倡議對仇恨性言論之管制。
管制仇恨性言論的聲浪雖漸漸凝聚成國際條約，但各國間就管制與否的態度仍有 相當大的歧異。此某程度是源自於各國對於仇恨性言論的理解並不相同。如 ICCPR 第 20 條第 2 項制定時之論戰，如何定義仇恨（hate 或是 hatred）一直都是 討論仇恨性言論管制時的困難問題。231
廣義的仇恨性言論，可以泛指任何涉及鼓吹、煽動不可變更性群體（如：族 群、性別、國籍）或是可變更性群體（如：宗教、政治傾向）彼此間衝突、歧視 與仇恨之言論。232通常多半是透過平等權的角度去理解仇恨性言論。當言論的內
231 See Farrior, supra note 94, at 27-30; Matsuda, supra note 94, 2358; Stefancic, supra note 95, at 147;
Walker, supra note 96, at 8; Gunther, supra note 97, at 91.
232 參曾至楷，前揭註 34，頁 36-51。
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容，直接傳遞種族或是團體間不平等的資訊，即會被認為仇恨性言論，因這些言 論在支持管制者的眼中皆會對特定團體造成傷害。但針對什麼樣的群體以及在什 麼樣的情境下方需對仇恨性言論進行管制（或是才構成仇恨性言論），各國之標 準並不相同，因此形成了不同的管制體系。國際條約仇恨性言論管制之歷史發展 已經於第 2 章有所說明，以下將先就美國、歐洲以及我國仇恨性言論之發展作介 紹，以利了解仇恨性言論於各國之發展脈絡。
3.1.1.1 美國仇恨性言論管制之發展
美國憲法為首部透過文字明文保障言論自由之憲法，而從美國聯邦最高法院 相關之言論自由案件中可以發現，其對言論自由保障密度之高已幾近保障每個人 發表種族主義言論之自由。233但其實美國聯邦最高法院在 1930 年代前，僅認為 言論自由之保障限於政府對於言論進行事前限制，而事後懲罰不在此限。是直到 Holmes 和 Brandeis 大法官的努力下，美國聯邦最高法院方於 1930 年代以後逐漸 提高對於言論自由之保障，使得法院在面對政府言論自由的管制時往往採取嚴格 審查，僅將特定的言論類型排除了言論自由的保障之外。234
1920 年代是美國歷史上種族暴動發生最頻繁的時期，美國種族平等運動開始 盛行，開始有民權團體倡議要將仇恨性言論排除於言論自由保障之外。故美國開 始有許多州立法管制種族主義言論，法院也開始要處理仇恨性言論管制與言論自 由保障之衝突。235受到壓迫的弱勢族群試圖透過立法上的遊說對抗主流社會的歧 視，不過在 1920 年代美國社會氣氛下，整體而言對於少數族群仍是相當不寬 容。236
於 Chaplinsky v. New Hampshire237案和 Beauharnais v. Illinois238案中，美國聯 邦最高法院首次處理到與仇恨性言論相關之言論自由問題。Chaplinsky 案中 New Hampshire 的法律規定：「任何人不得於他人合法處於街道或公共場所時，對其發
233ERIK BLEICH ,FREEDOM OF SPEECH ＡND RACISM 62-81(Oxford University Press 2011) .
234 林子儀，前揭註 29，頁 103-181。
235 See BLEICH,supra note 233, at 62-70.
236 吳典倫，前揭註 34，頁 30-31。
237 Chaplinsky v. State of New Hampshire, 315 U.S. 568 (1942).
238 Beauharnais v. Illinois, 343 U.S. 250 (1952).
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表冒犯、嘲弄或惱人之文字；不得以冒犯或嘲弄的方式稱呼其姓名；不得在他人 所見所聞之處，意圖嘲弄、冒犯、惹惱、或影響其工作，發出噪音或大聲喊 叫。」239美國聯邦最高法院認為此法規目的是為了管制挑釁性言論（fighting word），而挑釁性言論並非是美國言論自由所欲保障的範圍。240在 Beauharnais 案 中，伊利諾州的群體誹謗法禁止任何人在公開場合發表將屬於某一種族、膚色、
239 Chaplinsky, 315 U.S. at 569. “New Hampshire for violation of Chapter 378, Section 2, of the Public Laws of New Hampshire: ‘No person address any offensive, derisive or annoying wordto any other person who is lawfully in any streetor other public place, nor call him by anyoffensive or derisive name, nor make any noise or exclamation in his presence and hearing with intent to deride, offend or annoy him, or to prevent him from pursuing his lawful business or occupation.’”
240 Id. at 572-73.
241 Beauharnais, 343 U.S. at 251. ‘It shall be unlawful for any person, firm orcorporation to manufacture, sell, or offer for sale,advertise or publish, present or exhibit in any publicplace in this state any lithograph, moving picture,play, drama or sketch, which publication or exhibitionportrays depravity, criminality, unchastity, or lack ofvirtue of a class of citizens, of any race, color, creedor religion which said
publication or exhibitionexposes the citizens of any race, color, creed orreligion to contempt, derision, or obloquy or which isproductive of breach of the peace or riots. * * *’”.
242Beauharnais, 343 U.S. at 260-64, 283-86.
243 吳典倫，前揭註 34，頁 30-31。
244 See Eugene Volokh, One-to-one Speech vs. One-to-many Speech, Criminal Harassment Laws, and
“Cyberstalking”, 107 Nw. U. L. Rev. 731, 781-82 (2013).
245 See Toni M. Massaro, Equality and Freedom of Expression: the Hate Speech Dilemma, 32 Wm. &
Mary L. Rev. 211, 221-23 (1991); Alexander Tsesis, Burning Crosses on Campus: University Hate Speech Codes, 43 Conn. L. Rev. 617, 670-71 (2010); S. Cagle Juhan, Free Speech, Hate Speech, and the Hostile Speech Environment, 98 Va. L. Rev. 1577, 1582-85 (2012).
246 See BLEICH,supra note 233, at 70-76.
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制，若特別針對提倡種族主義之言論進行管制將違背美國聯邦憲法增補條款第 1 條。247
R.A.V 案反映出美國聯邦最高法院對於仇恨性言論之理解。其認為雖鼓吹族
群仇恨之言論有其不可取之處，但不允許政府單獨針對此種言論進行管制，僅能 將之吸收入「挑釁性言論」和「團體誹謗」此兩種言論類型。248由此可以發現，在美國的脈絡底下，聯邦最高法院其實並沒有將仇恨性言論作為一個特別的言論 類型給予不同的對待。仇恨性言論在美國法的脈落下，並沒有其特殊的法律地位，
而其管制範圍亦比 ICCPR 之標準較為狹隘（僅限於挑釁性言論和團體誹謗之類 型）。
3.1.1.2 歐洲仇恨性言論管制之發展
相較之下，歐洲各國則積極的要求對於仇恨性言論進行管制。在二次世界大 戰前歐洲各國對於提倡管制鼓吹仇恨性言論的聲浪並不是很盛行；於二次大戰後，
德國和奧地利開始透過刑法管制鼓吹納粹思想的言論以及否認納粹大屠殺之言論。
在當時對德、奧兩國而言，仇恨性言論即為鼓吹涉及納粹思想之言論。249
歐洲各國是至 1960 年代開始才逐步擴張對於仇恨性言論之管制。在 1960 年 代，德國開始將仇恨性言論管制的範圍擴張到一般性的鼓吹種族主義之言論。250 此時期英國也開始進行仇恨性言論之管制，其在 1965 年通過種族關係法（Race Relation Act），禁止任何人因為任何種族因素對於其他人進行侮辱。251法國於此 時期亦因為人權團體的要求，著手進行對於仇恨性言論之管制，並在 1972 年通 過法律禁止種族歧視或刺激族群仇恨之言論。252除此之外，比利時、丹麥、義大 利、瑞士，也相繼開始有類似的立法。至 2006 年，英國更立法將鼓吹宗教間仇 恨之言論亦納入管制範圍。253
247 See R.A.V., 505 U.S. at 391-96.
248 Id.
249 SeeBLEICH,supra note 233, at 17-18.
250 See Id. at 19-20.
251 See Id. at 20.
252 See Id. at 20-21.
253 See Id. at 21-22.
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與美國相比較，在歐洲仇恨性言論有其特別的意義存在。不僅要發表，鼓吹 種族或是宗教間仇恨之言論即可能受到處罰；甚至「否認納粹大屠殺」皆會直接 被視為鼓吹仇恨。其管制的類型較美國為廣，也與 ICCPR 之範圍較相當（已同時 包含種族和宗教仇恨）。
3.1.1.3 我國仇恨性言論管制立法之發展
我國現行法下，並無特別針對仇恨性言論進行管制。故國際專家的審查意見 才會特別要求我國進行仇恨性言論管制之立法。不過依據我國刑法仍然可能透過
「侮辱、誹謗與恐嚇」之罪名作為管制仇恨性言論之手段。
舉例而言，我國刑法第 309 條公然侮辱罪以及第 310 條誹謗罪，保障人民之 名譽。254因此，若有一名台灣人針對一名菲律賓勞工發表「你們菲律賓勞工都是 豬」或「你們菲律賓人都是智商不足，而且行為不檢」此種以身分別為分類所發 表之歧視性言論可能可以透過妨礙名譽罪予以處罰。又如刑法第 305 條之恐嚇危 安罪，255若一台灣人對一個菲律賓人發表「你們菲律賓人都是殺人兇手，快滾出 台灣不然就讓你們不得好死」之言論，在同時符合恐嚇危安罪之客觀構成要件下，
可以作為管制仇恨性言論之手段。
然而，妨礙名譽罪以及恐嚇危安罪皆是保護個人法益，故若此言論類型抽離 了「你」，而未針對特定人發表即無法適用上述規定進行處罰。且在我國刑法法 益理論之討論上並沒有強調群體利益，256亦無以種族、國籍或其他群體利益之立 法。再者，種族歧視或是鼓吹種族間仇恨之言論，許多時候皆只是意見之表達，
在論證構成誹謗罪時，會有其困難。
就算要透過民法來作為弱勢族群救濟之手段，亦有如同刑法的困難。蓋因民 法亦是以個人之權利為核心。因此，若一名台灣人對菲律賓人發表「你們菲律賓 勞工都是豬」或「你們菲律賓人都是智商不足，而且行為不檢」等言論，受害人
254 中華民國刑法第 309 條；中華民國刑法第 310 條。
255 中華民國刑法第 305 條。
256 陳志龍（1997），《法益與刑事立法》，三版，頁 44-51、114-158，台北：自刊。
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可能可以透過民法第184條第1項前段，257主張侵權行為，並透過民法第195條第1 項請求精神賠償以及回復名譽之適當處分。258但當行為人是發表針對不特定人，
以「特定群體身分」為標的之言論類型，現行法則是愛莫能助。
我國現行法下，唯一為了防止種族間歧視問題所設計之法律應屬入出國及移 民法第 62 條：「I 任何人不得以國籍、種族、膚色、階級、出生地等因素，對居 住於臺灣地區之人民為歧視之行為。II 因前項歧視致權利受不法侵害者，除其他 法律另有規定者外，得依其受侵害情況，向主管機關申訴。III 前項申訴之要件、
程序及審議小組之組成等事項，由主管機關定之。」259惟該條文所規範之「歧視 行為禁止」，並非禁止「歧視言論」，因此將之作為管制仇恨性言論之依據，仍有 討論之空間。
除此之外，我國通訊傳播委員會於民國 96 年所擬目前尚未三讀通過之通訊 傳播管理法草案第 148 條第 2 款規定：「頻道事業提供之節目或廣告，不得有下列 情形之一：二、煽動族群仇恨或性別歧視。」同法第 179 條第 2 項第 1 款復規定
「頻道事業有下列情形之一者，處新臺幣三萬元以上一百萬元以下罰鍰外，並通 知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰：一、違反第一百四十八條第一項 規定。」系爭草案以行政管制的方式，來禁止頻道事業散佈煽動族群間仇恨之言 論為我國目前最有可能的仇恨性言論管制立法。260不過其僅限於「族群仇恨」而
「頻道事業有下列情形之一者，處新臺幣三萬元以上一百萬元以下罰鍰外，並通 知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰：一、違反第一百四十八條第一項 規定。」系爭草案以行政管制的方式，來禁止頻道事業散佈煽動族群間仇恨之言 論為我國目前最有可能的仇恨性言論管制立法。260不過其僅限於「族群仇恨」而