6 結論－「寧枉勿縱」與「寧縱勿枉」之價值選擇
3.2.3.4 第 34 號一般性意見
第 34 號一般性意見書，對於 ICCPR 第 19 條為通盤檢討，並取代第 10 號一 般性意見。本號一般性意見書，闡明了許多 ICCPR 第 19 條之內涵，提示了 ICCPR 第 19 條與第 20 條之間之關係，並有就締約國對於網路管制之手段要求加 以說明。397
針對第 20 條之部份，委員會認為締約國在踐行仇恨性言論管制時，仍須符 合第 19 條第 3 項之要求。本號意見書第 52 段提到：「第 19 條與第 20 條是兼容且 互補的。第 20 條所宣示的行為，其極端的本質使其屬於第 19 條第三段所規範的 限制。因此，根據第 20 條正當行使的限制也必然符合第 19 條第三段，該段列出
394 Id.
395 Maria Vassilari v. Greece, Communication No. 1570/2007, U.N. Doc. CCPR/C/95/D/1570/2007 (2009), available at http://documents.un.org/welcome.asp?language=E(last visited May 14, 2014).
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397 網路管制之部分與第 5 章之論息息相關，與本章節較無關聯，惟為了文章的結構安排，先於此
一併說明。
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了條件決定哪些對意見表達的限制是可允許的。」第 53 段則提到：「使第 20 條 所言之行為與屬第 19 條第三段之其他行為，有所不同的，是對於第 20 條所言之 行為，《公約》指出要求國家應盡之具體反應：在法律上禁止這些行為。只有在 這個範圍，第 20 條應該被視為關於第 19 條的特別法(lex specialis)。」398
委員會並指出，縱然仇恨言論未達到 ICCPR 第 20 條的程度，締約國仍可以 進行管制，僅要符合 ICCPR 第 19 條第 3 項即可。在意見書第 54 段指出：「委員 會感到憂心，許多『仇恨言論』的形式雖然是令人憂心之事，但未到第 20 條所 列舉之嚴重程度。委員會同時也考慮到歧視的、有損人格的、貶低人的言論的許 多其他形式。然而，只有關於第 20 條指出的特定的言論表達形式，國家方有責 進行法律禁止。在其他事例上，廣泛而言國家亦不應排除此類禁止，但必須要讓 此禁止正當合理且其規範必須嚴格遵照第 19 條。」399
針對 ICCPR 第 19 條第 3 項之要求，委員會認為締約國須符合「以法律定之」、
「具有管制之合法事由」、「具有必要性」之三要件，並分別說明：
本條所謂「以法律定之」的意義，是指該法律規範並須精確、並公之於眾，
且不能賦予限制言論自由之人，有不受約束的裁量權。該法律必須要讓執法者能 夠清楚的辨識什麼樣的言論需要管制，而何者無須管制。且該法律不得牴觸其餘 公約的條款。400
至於何謂具有合於 ICCPR 規定之理由，委員會就「尊重他人的權利和名譽」
部分，認為「權利」一詞包括 ICCPR 承認以及國際人權法普遍承認的人權。「他 人」則指涉及其他的個人或者群體成員，因此可以是透過宗教信仰或族裔界定的 個別群體成員。401
第二個合法理由為：「保障國家安全或公共秩序，或公共衛生或道德。」委 員會認為，以「國家安全」作為限制言論自由之事由必須相當謹慎，並指出援用 此類法律禁止或限制具有合法公眾利益且無損國家安全的公共資訊，或者因新聞
398 General comment No. 34, CCPR/C/GC/34, available at
http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/GC34.pdf(last visited May 14, 2014).
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記者、研究員、環境積極人士、人權捍衛者或其他人傳播此類資訊而對其提起訴 訟均與第 3 項不符。締約國亦不允許以國家安全為由限制發表支持勞資爭端，包 括舉行全國罷工的聲明。402
為維護「公共秩序」，亦可允許在一些情況下約束特定公共場合中的發言。
委員會認為，可以公共秩序為依據檢驗與言論表達形式有關的藐視法院訴訟。但 需要注意，不得以此來限制辯護權的合理行使。至於「道德」之部分，委員會引 述第 22 號一般性意見中認為「道德觀念來源於許多社會、哲學和宗教傳統；因 此，為了保護道德對宗教或信仰自由實行的限制必須基於不光是來自單一傳統的 原則」，因而在解釋「道德」時必須按照人權普遍性和不歧視原則來加以理 解。403
針對手段必需具備必要性之要件，委員會認為，管制仇恨性言論之立法不得 過於寬泛，並引述第 27 號一般性意見書中指出：「限制性措施必須符合比例原則；
必須適合於實現保護功能；必須是可用來實現預期結果的諸種手段中侵犯性最小 的一個；必須與要保護的利益相稱……比例原則不僅必須在規定限制的法律中得 到尊重，而且還須得到行政和司法機關的遵守。」其舉了二個例子說明，其一：
如果可透過其他不限制言論自由的方式來實現保護特定群體的語言而禁止使用某 種語言的商業廣告，即屬違反了必要性的判斷標準；其二：為了保護校區內有某 種信仰的兒童的權利和自由而將針對此宗教團體發表含有敵意的資料的教師調任 至非教學崗位，締約國即遵循了必要性的判斷標準。委員會還指出，比例原則的 操作必須考量到所涉及的言論表達形式及其傳播途徑。例如，在民主社會中，涉 及公共和政治領域公眾人物的公開辯論情況下，即為 ICCPR 高度重視而不受限制 的言論。因而，如果締約國援用一項合理理由限制言論自由，則其必須以具體和 單獨的方式表明威脅的確切性質，以及所採取具體行動的必要性和相稱性，特別 是透過在言論和威脅之間建立直接和緊密的關聯，方符合必要性的要件。404 針對網路管制部分，意見書第 12 段提到 ICCPR 第 19 條第 2 項：「保護一切 言論表達形式及其傳播途徑。這些形式包括口頭、書面形式和手語，以及圖像和
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藝術品等非言語表達。表達途徑包括書籍、報紙、小冊子、海報、標語、服飾和 呈交法院之書狀。它們包括所有影音形式，以及電子和以網際網路為基礎的言論 表達模式。」在第 15 段表示締約國應該要促進新媒體獨立，並讓個人能夠接觸 這些媒體：「締約國應考量網際網路和雲端電子資訊傳播系統等資訊和通信技術 的發展能夠在多大程度顯著改變全球通信業務。現在，交流各種觀念和意見的全 球網路已不必依靠傳統大眾媒介。締約國應採取一切必要步驟，促進這些新媒體 的獨立，並確保個人能夠接觸這些媒體。」在第 43 段並表示締約國：「只允許在 符合第三項的情況下，對網站、部落格或任何其他網際網路、電子或其他資訊傳 播系統的運作實行任何限制，其中包括支援此類通信的系統，諸如網際網路服務 提供者或者搜尋引擎。所允許的限制一般應視具體內容而定；普遍禁止某些網站 和系統的運作不符合第三項。單純因批評政府或者政府支持的政治社會制度而禁 止某網站或資訊傳播系統公佈相關資料也與第三項不符。」405
3.2.3.5 小結
在本時期開始有申訴人以締約國未盡到 ICCPR 管制仇恨性言論之要求提起申 訴。但委員會皆以程序的理由駁回，而不願實質審理。此種逃避的作法亦遭到不 同意見的抨擊。
不過在第 34 號一般性意見書中，委員會更細緻的指出仇恨性言論並不以第 ICCPR 第 20 條所規定為限，可區分為第 20 條第 2 項所規定之仇恨言論以及未達 第 20 條第 2 項程度之仇恨言論。前後者之差異在於前者之前況締約國有義務採取 必要的管制手段，並以「法律」禁止之。至於後者締約國得自行裁量是否管制。
惟在兩種情況下，手段上皆須符合 ICCPR 第 19 條第 3 項之要件，這也是委員會 自 Robert Faurisson v. France 案406和 Ross v. Canada 案 407以來穩定之見解。
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406 Robert Faurisson v. France, Communication No. 550/1993 , U.N. Doc. CCPR/C/58/D/550/1993 (1996), available at http://documents.un.org/welcome.asp?language=E (last visited May 14, 2014).
407 Ernst Zundel v. Canada, Communication No. 1341/2005, U.N. Doc. CCPR/C/89/D/1341/2005 (2007), available at http://documents.un.org/welcome.asp?language=E (last visited May 14, 2014).
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3.2.4 小結：ICCPR 第 20 條第 2 項之綜合分析
408 General comment No. 34, CCPR/C/GC/34, available at
http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/GC34.pdf(last visited May 14, 2014).
409 J. R. T. and the W. G. Party v. Canada, Communication No. 104/1981, U.N. Doc. CCPR/C/OP/2 at 25 (1984), available at http://www1.umn.edu/humanrts/undocs/html/104-1981.htm(last visited May 14, 2014).
410 Robert Faurisson v. France, Communication No. 550/1993, U.N. Doc. CCPR/C/58/D/550/1993 (1996), available at http://documents.un.org/welcome.asp?language=E (last visited May 14, 2014).
411 Id.
412 Ahmad and Abdol-Hamid v Denmark, Admissibility, Communication No 1487/2006, UN Doc CCPR/C/92/D/1487/2006 (2008), available at http://documents.un.org/welcome.asp?language=E(last visited May 14, 2014).
413 Maria Vassilari v. Greece, Communication No. 1570/2007, U.N. Doc. CCPR/C/95/D/1570/2007 (2009), available at http://documents.un.org/welcome.asp?language=E(last visited May 14, 2014).
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「見到他人被起訴」之權利。照理說 ICCPR 之效力得拘束締約國底下各個國家機
414 Mohamed Saeed M. Eltayeb, The Limitations on Critical Thinking on Religious Issues under Article 20 of ICCPR and Its Relation to Freedom of Expression, expert seminar on the links between articles 19 and 20 of the International covenant on civil and political rights“freedom of expression and advocacy of religious hatred that Constitutes incitement to discrimination, hostility or violence” (2008), availableat http://www2.ohchr.org/english/issues/opinion/articles1920_iccpr/experts_papers.htm(last visited May 14, 2014).
415 Farrior, supra note 94, at 38.
416 Agnès Callamard,Conference room paper 01, Expert Seminar On The Links Between Articles 19 And 20 of The International Covenant on Civil and Political Rights, 29 (2008), availableat
http://www2.ohchr.org/english/issues/opinion/articles1920_iccpr/experts_papers.htm(last visited May 14, 2014).
417 Nazila Ghanea, Articles 19 and 20 of the ICCPR, freedom of expression and advocacy of religious hatred that constitutes incitement to discrimination, hostility or violence, 49 (2008), availableat
http://www2.ohchr.org/english/issues/opinion/articles1920_iccpr/experts_papers.htm(last visited May 14, 2014).
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別、排斥、限制或優惠，其目的或效果為否認或妨礙任何人在平等的基礎上認識、
418 General Comment No. 18: Non-discrimination:1989/11/10, avalible at
http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?Lang=en&TreatyID=8&DocTypeI D=11 (last visited May 14, 2014).
419MANFRED NOWAK,UNCOVENANT ON CIVIL AND POLITICAL RIGHTS:CCPRCOMMENTARY 495 (U.S.A.: N.P. Engel, 1993) (2005).
420 Robert A. Kahn, Cross-Burning, Holocaust Denial, and the Development of Hate Speech Law in the United States and Germany, 83 U. Det. Mercy L. Rev. 163, 192 (2006).
421 Nazila Ghanea, Articles 19 and 20 of the ICCPR, expert seminar on the links between articles 19 and 20 of the International covenant on civil and political rights“freedom of expression and advocacy of religious hatred that Constitutes incitement to discrimination, hostility or violence” (2008), availableat http://www2.ohchr.org/english/issues/opinion/articles1920_iccpr/experts_papers.htm(last visited May 14, 2014).
422 General comment No. 34, CCPR/C/GC/34, available at
http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/GC34.pdf (last visited May 14, 2014).
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國即遵循了必要性的判斷標準。423委員會還指出，比例原則的操作必須考量到所 涉及的言論表達形式及其傳播途徑。事實上，委員會附加 ICCPR 第 19 條第 3 項 之要求於 ICCPR 第 20 條第 2 項之仇恨性言論管制義務，此「必要性」的判斷實 則留給各國相當大的管制仇恨性言論之彈性，因為「必要性」之衡量實無法脫離 該締約國之社會、經濟、文化脈絡。
從委員處個人申訴案件之發展觀之，其實委員會對於 ICCPR 第 20 條第 2 項 之態度，有相當大的轉變。在 J.R.T and the W.G Party v. Canada 案中，委員會直 接認定仇恨性言論不是言論自由的保障範圍，直接駁回申請人之申訴案；424但在 近期處理申訴人主張締約國未履行 ICCPR 第 20 條第 2 項規定之 Vassilari. v.