2. ICCPR 與仇恨性言論
2.1 ICCPR 之性質與實踐機制
2.1.1 ICCPR 國際法上之性質
首先，就強行國際法部分，依維也納條約法公約第 53 條規定，世界各國合 意所締結之條約或公約，不得牴觸強行法(jus cogens)（或稱「絕對法」）。強行國
118 Optional Protocol to the International Covenant on Civil and Political Rights, Adopted and opened for signature, ratification and accession by General Assembly resolution 2200A (XXI) of 16 December 1966 entry into force 23 March 1976, in accordance with Article 9.
119 Second Optional Protocol to the International Covenant on Civil and Political Rights, aiming at the abolition of the death penalty, Adopted and proclaimed by General Assembly resolution 44/128 of 15 December 1989.
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際法所指者為，各國必須接受且沒有任何例外的共通規範，且各國對於強行國際 法有當然遵守的義務(obligations erga omnes)。120
以目前學界就強行國際法之共識觀之，ICCPR 第 1 條規定之民族自決、第 2 條要求國家平等尊重人權、第 8 條禁止奴隸販賣，均屬強行國際法之內容，在內 國法律體系下應享有等同於憲法或至少高於法律的地位。121此外，ICCPR 第 7 條 禁止酷刑、殘忍或不人道的處罰、第 6 條第 5 項禁止對未成年人判處死刑、第 8 條第 2 項強迫勞動之禁止等規定，亦有愈來愈多的法院判決認定及學者主張為強 行國際法。122
至於 ICCPR 第 4 條第 2 項規定國家面臨緊急狀態亦不得扣減（減免）的權利 (non-derogable rights)，包括第 6 條生命權、第 7 條禁止酷刑、殘忍或不人道之處 罰、第 8 條第 1 項禁止奴隸及第 2 項禁止強迫勞動、第 11 條禁止因契約不履行而 受監禁、第 15 條罪刑法定原則、第 16 條法律人格的承認、以及第 18 條思想自由、
信仰及宗教自由的保障。聯合國人權事務委員會在 2001 年作成的第 29 號一般性 意見中指出，公約第 4 條第 2 項所規定不得扣減的權利，不應作為限制強行國際 法內容之依據，故未列舉之不得扣減的權利如構成強行國際法之內涵，締約國亦 不得因其並未於第 4 條中列舉而於緊急狀態中予以限制。123
除了強行國際法之外，兩大公約關於人權保障的規定，也可能構成習慣國際 法。習慣國際法所指者，為各國所共通接受具有規範效力的國際慣行(general practice of states accepted as law)，不管是成文或不成文的，一旦經認定為習慣國 際法，不論國家是否同意均應受其拘束。124習慣國際法與經各國合意締結的條約 或公約相同，都是國際法上的法源。多數國際人權法學者同意，世界人權宣言
120 張文貞，前揭註 3，頁 2。
121 同前註。
122 同前註。
123 General Comment 29,CCPR/C/21/Rev.1/Add.11, available at
http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/0/71eba4be3974b4f7c1256ae200517361. (last visited May 14, 2014).
124 張文貞，前揭註 3，頁 5。
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（The Universal Declaration of Human Rights）與兩公約在內的國際人權法應具有 習慣國際法的地位。125
ICCPR 人權事務委員會在 1997 年曾作成第 26 號一般性意見認為，基於人權 保障之特殊性，兩公約未設有撤回或退出的規定，因此不管政府輪替或國家繼承，
均不影響兩公約對該土地上之人民的繼續適用，俾確保人權之保障。126雖然委員 會沒有明白表示，但觀其論理其實即是採取 ICCPR 即為習慣國際法之立場。127
2.1.2 ICCPR 於內國法之效力
如前所述，有不少國際人權法學者主張當代的國際人權法內容應構成國家的 普遍性義務而為強行國際法。綜合目前學界和國家人權事務委員會的觀點，強行 國際法的內容至少應包括：禁止發動侵略性戰爭、禁止奴隸、海盜、種族滅絕、
及其他國際法上禁止之刑事犯行、國家尊重人權的義務、國家平等原則、人民自 決原則、生命權保障、禁止酷刑、殘忍或不人道之處罰、禁止強迫勞動、禁止童 工、禁止集體懲罰、禁止人權之恣意侵害或違反受公平審判權利保障之核心內容。
而這些規範因為其具有絕對法之定位與性質，縱使兩公約施行法僅賦予國內法律 之效力，在內國體系下皆應被賦予等同於憲法之效力，任何法律均不得予以牴 觸。128
至於具有習慣國際法地位的國際人權法，於內國法律體系之適用及效力位階，
在具有普通法傳統的國家可在其內國直接適用，但位階通常低於法律。129不過，
無論是英美法系或是大陸法系國家，近來皆有逐步將具有習慣國際法地位的國際 人權法透過法院判決，或是憲法明文規範，讓其位階等於法律或高於法律之趨 勢。130雖然我國憲法並未明文規定習慣國際法是否應於國內適用以及其效力，但 從憲法第 141 條之意旨：「中華民國之外交，應本獨立自主之精神，平等互惠之
125 同前註，頁 8。
126 General Comment 26, CCPR/C/21/Rev.1/Add.8/Rev.1, available at
http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/06b6d70077b4df2c8025655400387939?Opendocument (last visited May 14, 2014).
127 張文貞，前揭註 3，頁 8。
128 同前註，頁 4。
129 同前註，頁 5-6。
130 同前註。
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原則，敦睦邦交，尊重條約及聯合國憲章，以保護僑民權益，促進國際合作，提 倡國際正義，確保世界和平。」應可認為習慣國際法在我國內國法律體系下可直 接適用。至於我國對兩公約的批准或兩公約施行法的正式實施，只是對此一立場 的再次確認。131
2.1.3 ICCPR 的實踐機制
為了讓 ICCPR 能夠對於各締約國產生拘束的效果，ICCPR 內設有兩個機制：
第一、締約國締約後無須經過各內國批准，即生內國法之效力；第二、則是透過 聯合國人權事務委員會作為監督機制。132
依據 ICCPR 第 28 條以及第 32 條，聯合國人權事務委員會由 18 個委員組成，
任期四年。人權事務委員會主要有四個任務，分別為：審查國家報告、處理個人 申訴案件、提出一般性意見、處理締約國對於其他不履行公約義務之締約國所提 起之申訴案件。
為了確保締約國踐行ICCPR上之各項要求，ICCPR第40條規定締約國必須提 出國家報告並交由人權事務委員會審查。締約國在締約生效一年內要交出第一次 國家報告給委員會審查，其後則依據1981年7月委員會所為之決議，締約國需定 期於每5年提出報告。透過國家報告的審查，委員會得以檢視各締約國內國法令 政策是否符合公約之要求，藉以提出建議要求締約國遵行。目前委員會要求締約 國所提出之報告共可分為：初次報告書(initial reports)、定期報告(periodical reports)、後續報告(follow-up reports)、補充報告(supplementary reports)、特別報告 (special reports)五種類型。133為了擔心官方的報告偏頗無法實際反應該國現況，
委員會並會參考非政府組織所提出的「影子報告」以求全面性的理解締約國踐行 締約國要求之現況。134
其次，ICCPR第一任擇議定書賦予委員會審查締約國之個人申訴案件之權限。
若締約國有簽訂第一任擇議定書，則其同意授權人權事務委員會依照議定書訂定
131 同前註，頁 8。
132 同前註，頁 73。
133 洪彗玲，前揭註 24，頁 13。
134 張文貞，前揭註 22，頁 4-5。
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辦法，受理並審查個人因公約所載任何權利遭受締約國侵害之個人申訴案件。當 簽訂議定書締約國之國民認為其公約上之權利受締約國侵害，於窮盡內國救濟程 序後，得以自己名義提交申訴書至聯合國祕書處；秘書處收到申訴書後，將交由 人權事務委員會針對個案指定之特別負責委員(Committee’s Special Rapporteur on New Communications)決定是否受理；如有必要申訴人亦得申請暫時處置，以免其 權利遭受不可回復之侵害；被申訴國家得知個人申訴後，則應遞交書面說明、解 釋予委員會。135
委員會對個人申訴的審查過程乃以私人會議方式進行，審查的重點為：一、
確認國家行為有無違反公約所賦予締約國之國際法定義務；二、賦予個人於人權 遭受侵害時之救濟途徑；三、為促進法律、政治環境之改變。136雖然議定書第5 條規定，委員會僅得將個人或國家遞交之書面資料作為參考資料，但委員會於實 務操作上仍會參考國際組織所作成的相關資料。委員會於做出決定後，並得讓各 委員發表個別意見(individual opinions)，以呈現個案中各種不同思考的角度。137 從1977年至2010年已登記之個人申訴案件已經累積至1960件，且此段期間不論是 個人申訴案件、委員會受理案件數以及委員會宣告申訴案件有理由之比例皆是逐 年提高。138由於締約國需受到委員會決議之拘束，故本機制使得ICCPR成了一隻 有牙齒的老虎，得以積極促使締約國實踐公約保障人權之要求。139
第三，根據ICCPR第40條第4項規定：「委員會應研究本公約締約國提出之報 告書。委員會應向締約國提送其報告書及其認為適當之一般性意見。委員會亦得 將此等一般性意見連同其自本公約締約國收到之報告書副本轉送經濟暨社會理事 會。」委員會可於觀察國家報告的情況後提出一般性意見。委員會所為的一般性 意見從1981年的第1號意見至2011年第34號意見，大致可區分為三個階段：第一 階段為1981年至1986年（第1號一般性意見至第15號一般性意見），其功能主要是 協助國家報告之撰寫；第二階段為1988年至1993年（第16號一般性意見至第22號 一般性意見），此階段著重於公約內容的釐清與解釋；第三個階段為1994年至
135 洪彗玲，前揭註 24，頁 16-18。
136 同前註，頁 17。
137 同前註。
138 同前註。
139 張文貞，前揭註 22，頁 22。
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2011年（第23號一般性意見至第34號一般性意見）。140此階段委員會開始將其於 個人申訴決定、或審查國家報告時之結論性意見所表示之法律見解，作為一般性 意見之內容，並使之發揮公約內容的體系化與完整化之功能，達到造法之效 果。141
雖然一般性意見是否對對締約國有拘束力，學說上仍有爭議，142然而一般性 意見書透過功能的演變（納入國家報告之結論性意見以及個人申訴案中之意見），
以及跨國的司法實踐（許多國家的內國法院，直接在個案中適用或引用各個委員 會所作的一般性意見），皆逐漸的發揮其對締約國的影響力。縱然是主張一般性 意見僅有軟法（soft law）地位的學者，也無法忽視委員會一般性意見所發揮的實 質上規範功能。143委員會所為之一般性意見書，就算無法透過ICCPR條文本身賦 予其拘束力，亦有可能透過強行國際法或習慣國際法的規範來產生拘束效果，因
以及跨國的司法實踐（許多國家的內國法院，直接在個案中適用或引用各個委員 會所作的一般性意見），皆逐漸的發揮其對締約國的影響力。縱然是主張一般性 意見僅有軟法（soft law）地位的學者，也無法忽視委員會一般性意見所發揮的實 質上規範功能。143委員會所為之一般性意見書，就算無法透過ICCPR條文本身賦 予其拘束力，亦有可能透過強行國際法或習慣國際法的規範來產生拘束效果，因