第四章 障礙就業服務場域的轉變歷程
第一節 福利服務時期（1980-1995）
二、 障礙者「工作權」的浮現
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從而，在沒有相關法令能夠依循的情況下，即使有部分民間機構已著手研 擬相關的服務措施，但大多數未能符合一般就業市場勞動力標準的殘障者，普 遍的處境仍是隱身於照顧機構所設立的隔離環境裡，領取作業活動所獲得的獎 勵金，殘障族群作為勞動者身份的就業權益尚未獲得重視。而關於「職業訓 練」與「職業重建」兩者之間的差異，也只是名詞使用上的不同而已，對於殘 障者而言並未有實質的服務區隔。
二、 障礙者「工作權」的浮現
相較於公部門最初在殘障政策上的被動與消極態度，1980年代起，開始出 現一批以專業人員、殘障者及家長團體為主所組成的「身心障礙組織」，這些 團體對於殘障權利倡議行動所投注的能量，進一步在1980年代末期開始對既有 的不合理體制提出質疑，一連串的政治行動也成功迫使政府於下一個階段裡，
回應民間在相關政策的修訂主張。值得注意的是，受到當時政治氛圍的影響，
殘障權利的倡議基本上必須以不直接挑戰國家權力的方式，間接地藉由福利服 務的供給以及運用其中所獲取的資源來進行（張恆豪 2011）。
一方面，他們透過提供專業服務的方式補足國家政策所未能顧及的各項需 求。除了接受政府資源設立民間自辦的殘障職訓機構外，組織內部的專家學者 也扮演著引進國外新觀念與實務作法的推手角色。如1986年在部份留美復健諮 商學者的努力下，以民間交流的形式自美國引進「支持性就業模式」的理論與 實務技巧，少數身心障礙福利機構便自行開始以實驗性的方式推展該模式，重 新調整對於殘障者的就業輔導策略。
這樣的制度革新行動進而在1990年代後獲得公部門的關注，以及相關資源 的投入，不僅於1992年由當時尚未改組前的勞委會職訓局，在所頒布的「就業 服務法」內容中，將該理念列為殘障就業服務的施政重點外，也在次年訂定
「支持性就業試行草案」，委託「台北第一兒童發展中心69」編制「支持性就業 工作手冊」，並於國內五家民營機構中試行一年。1995年則進一步在過去幾年 試辦的基礎上，以公辦民營的方式結合公立就業服務中心與私立身心障礙福利 機構，推展以「社區」為本位的就業輔導與安置制度，並委託陳靜江教授以及 胡若瑩、李崇信和李正雄等幾位實務工作者，針對整體服務流程的發展、工作 手冊的編列及就業服務員的培訓等細節進行研究分析與推廣（張彧 2014：
18）。這些行動的成果和後續對於美國職業重建制度全面性的仿效與移植行為
69 亦即今「第一社會福利基金會」的前身。
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（陳美智、張書杰 2006），都奠定了國內就業服務輸送系統及其相關服務措施 的發展基礎。對此，陳靜江（2003）在《身心障礙者社區化就業服務模式》一 文中，開頭便指出：
早年國內對於身心障礙者之就業服務型態一直缺乏具體之規範，但受 美國推動身心障礙者服務去機構化(deinstitutionalization)、正常 化(normalization)及社區化 (community-based)之影響，先是經由民 間機構小規模嘗試將身心障礙以支持性就業的理念，輔導安置於社區 競爭性職場就業，接著有勞動部勞動力發展署委託規劃「社區化就業 服務模式」之舉，及至86年身心障礙者保護法中，將此一理念與具體 作法納入其中，甚至使國內身心障礙職業重建系統有其法規保障與具 體規範。
另一方面，有鑑於既有之「殘福法」對國內殘障者權益的發展始終沒有太 大的突破，早期的障礙者組織也逐漸在幾次向政府爭取權利70的過程中，意識到 以政治行動的參與來轉變政策焦點的重要性（見表五）。透過對於「殘障」概 念的重新定義與建構，來扭轉過去的福利「依賴者」形象，藉此創造社群內部 新的集體認同71（謝宗學 1996）。於是，1987年起爆發的「愛國獎券事件」，
進而成為民間團體進入政策網絡並參與推動公部門修法的關鍵導火線。身心障 礙者就業參與的權利以及工作權論述的形塑，也進一步透過當時逐漸制度化發 展的非營利身心障礙組織的主導下，作為組織行動者用以凝聚社群認同與強化 專業服務功能的正當性來源。
70 如智障者家長團體在 1983 年「楓橋事件」爆發後對於殘障者教養權的維護，以及 1984 年為 爭取智障兒童受教權的請願連署等抗爭事件。
71 當時障礙者社群共識與抗爭動能的連結，在很大的程度上受益於家長團體的集體行動。除了 對外積極向政府相關部門發聲外，對內如 1986 年由智障者家長團體所發行的通訊刊物，亦透過 家長之間彼此的經驗分享、理念傳遞而進一步為權利運動的整體發展帶來極大助益（馬家蕙 1995）。
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表五：1996年以前障礙者權利運動紀要
時間 事件
1981 「第一兒童發展文教基金會」正式成立（國內第一間由復健諮商 專業人員所成立的身心障礙服務機構）
1982 「台北市伊甸殘障福利基金會」正式成立
「陽光社會福利基金會」正式成立
1983 楓橋新村事件：當地社區居民拒絕第一兒童發展中心的日間照顧 機構進駐，引發智障者家長首度為了障礙者的教養權向政府提出 請願，並引發社會大眾的高度關注
1984 500名殘障者家長請願要求修改「特殊教育法」
1987 「心路文教基金會」正式成立（國內第一個由家長團體所發起的 非營利身心障礙組織）
1987/09 伊甸基金會要求未來在捷運系統的設置應具備完整的無障礙設施 1987/12 停辦愛國獎券風波導致200多位業者抗爭，要求政府恢復發行 1988/09 按摩工會、視障者協會要求政府重視盲人按摩業適當權益 1989/01 伊甸等團體發起「一一九、拉警報；快伸手、救殘胞」遊行，抗
議政府失信無法照顧殘胞，要求修法保障障礙者就業
1989/03 伊甸結合73個殘障團體，成立「殘障福利法修正行動委員會」
（殘障聯盟前身）
1989/10 殘盟針對劉俠參選資格不符，要求修改選罷法的學歷限制 1990/06 倡議型身心障礙組織：「中華民國殘障聯盟」正式立案成立 1991/07 殘盟創辦人劉俠數度率領殘障團體代表，共赴考試院陳情，要求
舉辦「殘障特考」。
1992/01 倡議型身心障礙組織：「中華民國智障者家長總會」正式成立 1994/02 「育成社會福利基金會」正式成立（由台北市智障者家長協會共
同籌募資金）
1994/06 一千多位殘障團體代表和殘障人士包圍台北國際會議廳全國教育 會議會場，抗議政府長期漠視障礙者的教育權益
1995/07 財政部通過公益彩券發行條例 1995/06 「喜憨兒基金會」正式成立
1996/01 三讀通過「公務人員考試法」增修條文，明訂考試院為因應特殊 性質機關之需求及照顧殘障者之就業得比照高考等級，以舉行特 種考試。同年七月，舉辦第一次殘障特考
資料來源：盟訊第十七期，1996；張恆豪，2011
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由於當時愛國獎券的主要經銷商多為弱勢就業族群，許多以此維生的殘障 人士在經歷了前後兩次的停售風波後，逐漸意識到現有法令及社會環境對於其 工作權保障的不足，加以作家劉俠因其殘障身份因素而無法享有參政權的爭 議，都進一步引發各界針對殘障者相關權利議題的討論與倡議活動。進而在眾 多殘障團體的串連請願與集體發聲下，愛國獎券事件延燒的結果，也帶來了國 內第一次的殘障者街頭抗爭運動，並間接促成各地區團體之間的橫向連結與整 合，相繼成立「促進殘障福利法修正行動委員會」以及「全國性民間團體聯盟 組織」（殘障聯盟的前身）等社會運動團體以凝聚抗爭動能。他們的主要訴求 除了抗議政府未能妥善運用獎券盈餘於社會福利資源的分配外，也呼籲有關單 位應儘速修訂不合時宜的「殘障」福利法，落實「定額僱用」制度，以確保殘 障者的就業權利（謝東儒、張嘉玲、黃容 2005）。
該事件最終促成1990年殘福法的第一次修訂及其後續子法條例的增修，除 了將新建物的無障礙環境法規強制納入外，在就業相關法令的增補部分，也奠 定了我國身心障礙者就業服務的兩項重要發展基礎。首先，在落實定額僱用制 度的部份，首度明文規定：
公立學校及公營事業機構員工總人數在五十人以上者，進用具有工作 能力之殘障者人數，不得低於員工總人數百分之二；私立學校、團體 及民營事業機構員工總人數在一百人以上者，進用具有工作能力之殘 障者人數，不得低於員工總人數百分之一。
同時，亦制定其具體的罰則為，未達僱用人數標準之廠商，需依規定繳交
「差額補助費72」作為「殘障福利基金專戶」之經費來源。並於各縣市政府邀集 部門主管、企業界及民間相關社褔單位代表組成「殘障福利金專戶管理委員會
73」，以綜理經費之運用事宜，該基金從而也成為後續辦理相關業務補助的主要 資源之一。
其次，在1991年出爐的「殘障者職能評估辦法」，明確規定身心障礙者進 入職業重建系統以前所接受的職能評估項目，應包含有諮商晤談、身心狀況、
心理評量、教育評量、社會評量、工作能力評估及其他相關復健需求之評估，
使殘障者的「就業轉銜」問題首度在社政系統內部受到關注。74在此之前，一般
72 其金額依差額人數乘以每月基本工資計算。
73 該委員會依據內政部於 1991 年訂定之《殘障福利金專戶設置管理及運用辦法》成立。
74 然而，若比對後續修定之「身心障礙者職業輔導評量辦法」所規定之評量項目，即可發現在
74 然而，若比對後續修定之「身心障礙者職業輔導評量辦法」所規定之評量項目，即可發現在